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1、浅谈现代城市管理理念的转变浅谈现代城市管理理念的转变城市化战略与现代城市管理模式探索1城市化的质的规定性目前，在定义城市时还偏重于对人口的量的表征，即农村人口向城市聚集或农业劳动力向非农产业的转移这一可计量的变化过程。但我认为，城市作为人类文明进步的产物和标志，城市化作为现代化的组成部分，更为重要的方面是其质的规定性，即城市文明向农村的扩散，这才是城市化的真正的实质意义之所在。否则，按照前者的观点，要实现城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式从分散转为集中，或改变一下统计方式，就可以实现城市化或人们所说的城镇化。例如，去年以来强调了城市化，城镇人口统计数一下子就上跳五个百分点，而按前几年统计
2、，每年一般只增05个百分点。如1997年城镇人口为299，1998年是304，1999年为309，而这次20年的人口普查却达到了3609。就是说20年一年中，我国城镇人口上升了5个百分点。当然，这中间有一个统计方式的变化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市学界有一个理论依据，认为一般讲城市人口达到3以后，就进入了城市化的快速起飞阶段。但城市化的质的规定性，对于快速推进阶段的城市化的健康发展尤为重要，对于城市管理的目标与宗旨的讨论也具有非常重要的意义。2全球化背景下的中国城市化战略中国的城市化道路的选择要有一种全球-本土化的战略视野。小城镇，大战略的确是依据20世纪七、八十年代我
3、国国情作出的一种行之有效的发展战略。但当跨入21世纪、世界进入经济全球化时代，综合国力的竞争日益激烈，以及我国基本解决温饱和开始进入小康阶段的现代化进程的背景下，城市化战略选择中是继续推进小城镇战略还是也要发展大都市战略？也许是目前城市化战略讨论的焦点。城镇化和都市化都是城市化的一种表述，但是其内涵显然是有区别的。我的观点是，当前中国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，在某种意义上，只有经都市化而重返城镇化才能真正实现文明扩散意义上的城市化，也就是说，只有经过一定程度的都市化的发展，即城市文明的高度发展后的那种郊区化式城镇化，才更具有深远的战略意义，更具有全球性的启示与价值。郊区不等于乡村
4、，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是逆城市化，而是后城市化、超城市化或者说是一种深度城市化的体现。那是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。所以，在这之前，中国需要有一定的都市化的进程。这实际上是城市化的质的规定性的的要求，也是中国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。此外，未来的全球化竞争，某种意义上是一种都市圈的竞争，没有大都市的强有力的发展，中国是无法在国际上占有重要席地的。光靠星罗棋布的小城镇是无法完成中国的集约式的经济发展和中国在全球化的背景下的综合国力的快速提增的。3城市管理模式的选择全球化背景下城市管理模式
5、的选择，同样需要全球化视野与本上化实践的结合。首先需要澄清在城市管理范畴或概念上的许多片面性。何谓城市管理？城市管理主要管什么？怎么管？记得98年刚开始组织关于城市管理的跨学科课题组讨论时，不同学科的学者对城市管理的概念就提出了各不相同的解释和定义，有的学者认为城市管理主要应该是法规管理即城市的法治问题，有的学者则坚持应该限定在城市的物质空间领域内，还有的学者则更多地视城市管理为社会管理的组成部分；有的认为当前城市管理的关键是加强城市规划的权威性，有的则认为城市管理更紧迫面临的难题是城市建设质量的控制，当然，对于城市日常运行管理的长效性的呼吁则是高度一致的。我曾经在去年的本论坛上阐述过一个全球
6、-本土化的城市管理模式的基本构架，主要强调的是一种超越传统非此即彼式的二元对立的思维模式，在坚持以人为本、可续发展的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则基础上，强调现代城市管理内容上经济社会区环境市政的综合性、管理主体上市府市场市民的多元性以及管理对象上规划建设运行的全程性。公共管理理念的变革与城市政府职能的转换管理的多义性和城市管理的归属关于城市管理的讨论还涉及到对于管理本质的探讨和认识。城市管理中的管理是一种怎么样的管理？中文中的管理是一个含义十分宽泛的概念。政府管理和企业管理是否是一回事？行政管理和商务管理有何异同？我发现，在英语中至少有4个词可以译为管理是用得最多、最广的管理，主
7、要指私域的管理，如企业管理、经营管理，现在正在不断泛化为一般性、普遍性意义上的管理其实，第一个经理倒是从事公共事业管理的；也是管理，主要指行政管理，主要用于公域的管理，即公共管理；也是一种管理，通常译为管治或治理，现在的用法已经超出单一的政府管理范围而具有了更为宽泛的含义；也含有管理的意思，主要是指一种管治或管制，因为规范化本身不也是一种管理吗？但这个词中的规则化、条例化倾向是十分强烈的。那么，城市管理究竟是何种管理呢？也许是一种更具综合性、多样性、上述4种含义兼而有之的管理。城市管理总体上属于公共管理范畴，但随着新公共管理或管理主义思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，这主要
8、是指公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等，城市管理的管理也从传统公共管理的管理改为企业管理的管理经营，反映的正是这一种趋势。但我觉得，当前正在广泛使用传统上主要用于政府管理的管治或治理这一概念，则正反映出人们对城市管理完全市场化趋势的一种疑虑和保留，值得我们认真思索，现代讲的并不是政府一家的事，而是社会的一种共同事务的治理。实际上，国际管理学界强调从科学管理向人本管理的过渡也是一种对管理领域过度市场化、过分技术化乃至于片面效率论倾向的一种反拨。2重在管理全能政府还是有限
9、政府？去年的论坛上我提出了上海城市发展的后建设视野问题，并着重阐述了这一概念的三种基本内涵，即后发的城市建设、软建设环境和功能建设为主、元建设形而上的思考。这主要是一个战略性的时空定位问题。我要特别指出的是，这是一个多维时空的概念。我认为，上海市政府提出的建管并重、重在管理也正是基于某种类似的考虑。在强调城市的环境建设和功能开发阶段，管理的任务更为艰巨也更为重要和紧迫，在一定的意义上，管理也是一种建设，管理也许更能出效益。但是，如何进行精干高效的现代城市管理呢？特别是城市政府在城市管理中的职能究竟该如何定位呢？这是一个值得认真研究的问题。不要以为一讲加强管理就是政府包办一切。这也就是我强调在城
10、市管理的主体论上一定要有市府市场市民的三主体观，充分发挥政府监控、市场调节、公民参与的三手并举、缺一不可的原因。在强调重在管理的时候，千万不要重蹈传统计划经济体制下的全能政府的覆辙。全能政府的模式显然是不适应现代经济迅速而多变的市场环境的，也是与现代城市管理改革中的市场化、社会化、法治化取向相悖的。在长期的计划经济体制下，曾经形成了政府一家包办、一手独大的全能政府的城市建设和管理体制和机制。国家是全能的，政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用，也使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府的。而在市场经济条件下的政府应该是一种有限政府。从全能政府向有限政府的转换也许是当前从计划经
11、济体制向市场经济体制转换中的一个关键，在当前市场经济条件下，这个转换正处一种交叉与过渡阶段，即出现了一种被称之为审批经济的特殊阶段，实际上是计划经济体制的一种变种。这也是目前许多困难难以解决的症结之所在。所以，政府职能的转换已经成了深化改革的关键，这也是中国加入后面临的最大挑战之一。而城市政府职能的转换也已经成了城市发展与管理现代化的关键。徐匡迪市长在今年会期间，明确表示今后工作重点在于政府职能的转变，提出了政企分开，政事分开，政社分开的改革思路。这里实际上也是包含了一种由全能政府向有限政府的转换。政企分并已经讲了很多年了，也有不少推进，城市政府的经济管理职能要从直接当水手向如何当好舵手上转化
12、。政事分开跟城市环境管理关系很大，也是当前需要大力推进的方面。政社分开更是加强社区建设和管理、实现城市长治久安、人民安居乐业的一个重要发展方向。这三个分开，是我国城市政府职能转换的一个重要问题，也是现代有限政府趋势的必然。3新公共管理理论与城市管理当前，在城市管理的研究中，新公共管理思潮的影响是显而易见的。新公共管理或管理主义是西方20世纪70、80年代兴起的一股思潮，其要义就是把更多的传统上由政府管理或专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行私有化，如英国撒切尔夫人执政时期的大规模的私有化运动，涉及铁路、航空、邮政等等大量传统上由国家控制或独营的领域。新公共管理
13、理论突出效率、效能与效益原则，强调管理的市场化导向，的确是现代公共管理改革的一个重要方面。同时，新公共管理思潮在一定意义上也促进了政事分开，应该说在实践中是取得了一定的效果的，如纽约市政府把一个尽管连年增加财政拨款、但一直难以有效管理的城市公园承包给私人公司后，出现了井然有序的新面貌，获得市民们一致的好评。但是，市场这只看不见的手并不是万能的，尤其是公共事业和公共产品关系到国民的日常的基本生活保障，一旦出现市场失效，其后果影响巨大。如本人所知，在美国某州实行电力系统的私有化后，经常出现供电障碍，引起当地居民的极大不满。所以，我们在推进城市管理中的市场化改革中，一定不能忽视政府的职责之所在。其实
14、，在公共事务和公共产品的供应方面，政府的调控是十分重要的，就是在西方发达国家，在公共事务的私营化过程中，政府仍然起着巨大的作用，如纽约政府把公园承包给私人公司经营后，政府的拨款不变，并保持必要的增额，这就使得私营公司也有利可图，同时却大大地节省了纳税人的钱，增进了纳税人的利益。而众所周知，美国的私立大学每年从各种渠道获得的政府经费是非常巨大的，以致于美国卡内基基金会把每年获得政府科研资金的多寡作为研究型大学的基本标准，事实上，如果没有政府的资助，私立大学是很难真正生存下去的。因此，新公共管理理论的启迪是十分宝贵的，对于国内方兴未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鉴的。在城市管理领域
15、，企业化、市场化、社会化都是不可与缺的改革，现代的城市管理决不是政府一家的事，当然也不是任何私人或企业能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一种新的政企不分倾向，即过去的政企不分，是要求企业家当政治家，其极端形式就是宁要社会主义的草，不要资本主义的苗，现代政企不分，是政府部门想当企业家，裁判当球员，那可是一种越位和错位。整顿市场秩序，规范市场行为，政府应该摆正位置，有退有进。在公共管理领域，政府的职责应该加强，但这种加强不是包揽，不是独营，而是充分调动和发挥市场、企业乃至于市民的积极性，在共同参与的基础上加强政府的宏观调控和监督。比如，以人为本也是不少企业的广告词，但以何人为本？企业强调的是以顾客为本，叫做顾客是上帝，房地产开发中渐露端倪的城市空心化倾向，既是市场经济价值规律的使然，也有城市设计和规划中的偏差，有无急功近利的过分商业化导向在起作用呢？而目前房地产商的广告中充斥的所谓成功人士的选择、白领阶层的乐园等等，又是否是我们城市发展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考虑应该是全体城市居民的利益与方便，特别是对社会弱势群体的照顾，也是政府不可推卸的责任。总之
