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1、我国行政法规范解释司法审查的反思与重 【摘要】对行政与司法职能特性的理论分析表明,在现代行政国家时代,要想既维护行政法治又保障行政效率,法院对待行政机关作出的法律解释就应当保持一种“既审查、又尊重”的态度。据此,未来在修改我国行政诉讼法时,应当明确法院在法律解释问题上的权威并确立一整套关于行政法规范解释的司法审查标准。 【关键词】行政法规范解释;司法审查;尊重 一、引言:问题与分析视角 “解释是任何规则适用的一个不可或缺少的步骤”。 先哲加达默尔曾言:“法律不是摆在那儿供历史性地理解,而是要通过被解释变得具体地有效。” 在行政国家时代,“法官是法律解释职能的权威承担者,法院在法律解释中具有无可
2、争议的主导地位”这一西方法律传统被颠覆,行政机关愈来愈多地承担了法律、特别是规制法律(regulatory statutes)解释的多数关键工作。 不可否认,在司法审查中法院应如何对待行政机关作出的极具政策导向性的法律解释已成为必须厘清的时代课题。 事实上,关于法律解释的权威问题的核心触及法院与行政机关的关系问题,也就是司法权与行政权的关系问题。具体而言,“法院是否应当接受任一行政机关的任何结论?如此一来,司法审查将变得毫无意义。但是,如果法院完全不遵从行政机关的结论,转而重新处理每一个问题,那我们是否又失去了组建行政机关的意义呢?” 面对这一两难问题,相较于其他分权制国家,美国表现出异常激烈
3、的反应。这尤其体现为美国实务界和学界对1984年的“谢弗林诉自然资源保护委员会一案”(Chevron v. NRDC) 的追捧。“谢弗林案”代表了最高法院在划分行政机关和法院的法律解释权限问题上的主导性观点。案中宣扬的“谢弗林两步法”犹如一场风暴席卷美国司法界。在相对短暂的生命期间(1984-20XX年),谢弗林案已被7000多个案件引用,远超其他处理同类问题的案件,并一跃成为美国行政法引用频率最高的案件。 与此相伴而生的则是一个异常的司法遵从规则,即法官是解释法律的专家却要遵从行政机关的法律解释,而具有优越的专业技术和责任感的行政机关的行政政策却要接受法官的严格审查。学者指出,该异常规则根源
4、于美国宪法中的分权设计,传统的三权分立与制衡体制无法容纳行政国涌现的“第四行政部门”。 由此不难看出,法院与行政机关的关系问题是一个关涉部门权力分配与调整的宪政结构问题。其实,“它还是一个极具实践意义的现实课题。对法院与行政机关关系的厘定不仅有助于测定行政国家实施行政管理任务的效率,还有助于保护公民个人权益以免受行政机关滥用职权、破坏公平之害”。 在现代行政国语境下,充斥于行政活动诸环节的法律解释同样困扰着我国司法机关。20XX年最高人民法院为解决“审理行政案件适用法律规范的问题”而发布的关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要(以下简称纪要)即是明证。纪要虽然认识到了“行政审判实践中,经
5、常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件”这一现实,但不无遗憾的是,其仍然沿袭了行政诉讼法、立法法等相关法律的一贯作法,仅在“审判依据”层面进行整饬。与行政审判依据“三分法”(即“依据”法律、行政法规,“参照”规章,其他规范性文件无效力)规定相映成趣的是,国内行政法学界普遍着力于法源效力研究并形成了一种罕受挑战的“法源”分类学,即“行政立法”与“其他规范性文件”。学者研究表明,我国法院审判依据体系表现出的“拦腰截断”方式虽有其历史理性,但在此种方式基础上形成的“法源”通说及约束力理论本身却无法回应行政规则效力外部化这一现实问题。 而时下“其他规范性
6、文件”在我国司法实践中实际上发挥着审判基准的事实也引发了学者对“依法行政被架空法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地”的担忧。 有鉴于此,本文拟扬弃传统的“行为形式论”研究思路而取“行政过程论”视角重新审视我国行政与司法的关系,即在依循法律解释基本原理检视我国行政法规范解释的司法审查制度的同时,立足于分权制衡、权利保障等宪政理念探寻我国法院对待行政法规范解释的理想态度,以期藉此合理建构我国行政与司法的关系,进而加快行政法治的进程。 二、行政法规范解释的理论界定 由于“传统的法律解释学建立在民法学的知识体系之上,其学术想象力主要来自市民社会的私人伦理”, 11加之我国现行法律解释体制呈现出诸多与法律
7、解释基本原理背反之处,所以有必要厘清以下三个问题展开本文的讨论。 (一)对行政法规范解释的界定 客观而言,法律解释是法律实施的必经过程。“假若没有一些机构在具体问题上解释法律并应用法律来解决问题,法律仅仅是一种意图而已。” 12法律解释作为一种法律适用技术为司法与行政机关共享。据此,行政法规范解释是指行政机关对行政法规范进行的说明与阐释。借用有的学者对行政法规范解释的描述,它包括“行政主体对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明;对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明;对事实所作的说明等”。 13 行政法规范解释具体的表现形式可归为两类:一是抽象解释。面对纷繁复
8、杂的行政事务,行政机关愈来愈倚赖具抽象解释形式的行政规则来开展行政活动。正如学者所指出的那样,“由于社会事项的复杂化与行政活动的高度专业化,行政机关藉由将法律具体化的行政基准去筹划、规范相关行政事项或进一步规范法律欠缺或规范不够完备的行政领域,毋宁已经成为常态。” 14其实,这是缘于对行政活动应保持高度一贯的和定式行为的要求。由于“制定法和其他政策决定从来也不可能提出一个文职官员将精确遵循的刻板计划”,所以行政机构只有产生出一些规则和前例来保证这种一贯性。然而,当进入司法审查程序后,这些对普通公民而言代表着“具体的法律”(the law)的规则却“常常是法院拒绝审理的问题,并且其中绝大多数也从
9、来不会进入法庭审判”。 15显然,这种时兴的行动活动方式给传统行政法治带来了挑战,法院应如何应对以在保障公民权益的同时周全行政活动的需要都是值得进一步探讨的课题。此外需要指出的是,我国法律目前将立法主体依立法程序对法律所作的抽象规定纳入法律解释范畴做法是否恰当,值得商榷。 16二是具体解释。行政实践中隐藏着大量生动而丰富的具体解释,却往往被学者所忽略。例如,行政机关在作出行政行为时的理由说明,行政诉讼活动中行政机关作出的答辩意见或上级行政机关作出的相关“答复”等等。 (二)对法律解释权的辨明 就历史逻辑而言,把解释法律作为一种归诸于少数法定主体的权力,实际上反映了一种对法律解释活动的垄断或控制
10、观念。由于对法律的自由解释容易导致法律理解和适用上的混乱进而削弱法律的权威,所以统治者往往对法律解释活动采取戒备或控制的态度。 17而就法律解释的本质而言,“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提,要得到妥当的法适用,必须有妥当的法律解释”。 18 学者指出,对法律适用中的法律解释进行观察的角度涉及到对其定性的问题,而定性问题又决定了对法律解释的认识是否正确,认识的正确与否有可能影响到法律解释的正确行使或操作。 19把法律适用中对法律的解释确定为一种权力是形成我国多元解释体制和一级司法解释体制的深层次原因。根据1981年全国人民代表大会常务委员会发布的关于加强法律解释工作的决议的规定,我国法律解释
11、由“全国人大常委会、最高法院、最高检察院、国务院及其主管部门、省级人大常委会和省级政府主管部门”根据权限划分规定进行分享。由此观之,“在中国的制度设计上,法律解释一般说来既非附属于司法裁判权的一种活动,也非附属于立法权或法律实施权的一种活动;它在法律上被单列为一种权力,一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力,而在不同国家机关之间对这种权力的分配”。 20也就是说,我国行政法规范解释与司法解释的对象处于互不交叠的不同领域。这种法律解释方面的“分权制”其实存在一个悖论,即我国现行立法将法律解释作为一种权力资源进行分配的规定使得除了最高人民法院的其他法院无法享有在诉讼中解释法律规范的
12、权力,进而导致其无法审查行政法规范解释的合法性。此外,还导致无法彻底消除行政法规范解释向后的违法性。 21至此,如何协调各方权力关系、配置解释权限以保证司法权已经成为我国走向法治进程中必须解决的重大现实课题。 (三)对行政法规范解释的定位 依循法理学的基本理论,1989年我国行政诉讼制度的确立似乎表明行政法规范解释纳入了司法审查的范围,至少对法律适用过程中的具体解释而言的确如此。暂且不论我国司法实践中的实际做法如何,仅就行政诉讼法中的相关规定而言,行政法规范解释显然已经隐没于对行政行为的合法性审查当中。进一步言之,结合行政诉讼法第32条和最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定来看,行政法规
13、范解释被作为一种证据对待,仅对其进行合法性判断。显然,这样的做法“导致法院对行政行为法律因素的审查大打折扣”。 22在现代,“行政行为应当不仅在形式上要具合法性,实质上亦应合法仅以外在的、形式上的合法与否,来区分一个行政行为之违法与不当,已经落伍”。 23并且,时下行政诉讼中的“合法性审查原则”、“有限司法变更权”只代表了一种初步的、浅层次的审查行为,反映的只是对司法与行政关系的朴素看法和简单观点。 24笔者认为,与其对作为支撑行政行为合法性证据的行政法规范解释进行合法与否的形式判断或作为一种法源依据进行位阶高低的效力判断,倒不如在司法审查中直接以行政法规范解释作为审查对象,并以此为结点来协调
14、我国行政诉讼内蕴含着的行政权与司法权这两种国家权力间的紧张关系。需要指出的是,纪要已明确规定“人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”。但稍显遗憾的是,纪要始终没有摆脱“法源效力判断”的窠臼,而且“有效、合理、适当”这样笼统的标准能否有效指导法院的审判活动也不无疑问。 三、行政法规范解释司法审查的基本立场 正如学者所指出的那样,“经验从整体上告诉了我们有关不同的社会制度和经济制度之效率的大量情况,但是一个像现代社会这一复杂的秩序,既不可能作为一个整体加以设计,也不可能以那种不考虑其他诸部分而孤立地型构每一个部分的方式加以设计,而只能通过在整个进
15、化的过程中持之一贯地遵循某些一般性原则的方式加以设计。” 25由此,对于蕴含着行政权与司法权这两种国家权力间紧张关系的司法审查制度而言,确立法院对待行政法规范解释的一般原则无疑是必要且可行的。 依照宪政与分权理论,立法权、执行权以及司法权包含了所谓的和所理解的政府之全部,通过平衡这些权力中的任何一个和其他两个权力,就可能制约和限制人性中趋向暴政的驱动力。 26同时,学者指出,“消极的法官对政府其他部门的决定十分尊重,这是政治家的作法,而积极的法官在不赞同这些决定时就宣布它们违宪,这是专制”,“对消极主义的可供选择的其他办法并不只是为法官的正义感所用的粗糙的积极主义,而是一种逐案进行的更为精细和区别对待的判决”。 27据此,笔者认为,立足于权力控制、权利保障等法治理念,法院应始终坚持对行政法规范解释的审查立场;同时,囿于司法机关专业能力不足、行为被动等特质,又应保持对行政法规范解释的尊重姿态。 (一)坚守审查立场 尽管孟德斯鸠的分权理论早已把司法权从执行权中分离出来,使得立法、执行与司法三位一体,但我们仍然无法驳斥这样一个事实,即就职能运作的内容而言,行政与司法均是对法律的执行。对此,学者凯尔森早已言明,“司法权和所谓执行权是不能用只有行政权机关才执行规范的事实来加以划分的。在这方面而论,这两种职能实在是一样的。一般法律由行政权和司法权同样执行
