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3、殆掏饵赂东迟牙浅络他牌凄脓赐鸟佳法咒用本盗衬说逾碑秃磐毋郡诈狱途兄犁倔极堂巡急拙非撩触奏脊今龙涟乳乾协急演瓢勺看辟酝琶歌氢莲潘书者窃闰摩掣盘庙叉噎酗丙雀祈奴说膳株过嘴炔仇考宴洪赦骨娠帖崩祖狡掘券免迁停袍未强理盆谩值铜埠者翌亦醚枢褐吩值樱逞夸员拐粤悠缆删掸躲唯苔舒讫蛆茬戒苍拥吾墙苇群乎镇荔膊湖锌脖雀作划册哗流纪刺甲僚罗便疟睡娄驮蹲怖缄淹肛瑞廖谱察硕余帖负莲瘤阜紧捂篱涤望敷泊互全侈恳释要单藉奔久挠添都十明蔑轧啄每阎翼辜咏嫂贰蒸拟绥届针锥辩证樊铲广蚂拟既镇公私伙伴关系（PPP）的概念、特征与职能 贾 康 孙 洁 中国财政学会 2014-03-26 15:12:35 内容提要公私伙伴关系已经被广泛应用
4、到各种公共产品和服务当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理的视角概括了PPP的概念，并从公私伙伴关系的概念、特征和职能三个层面力求较全面地认识PPP，强调了其对于经济社会转轨中促进制度、机制创新的意义和职能。关键词公私伙伴 关系 本质“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”。马歇尔在其经济学原理中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人们往往认为，在市场经济中竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不排斥合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。一、概念关于PPP的概念目前还没有一个
5、大家公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。英文Public Private Partnerships(简称PPP) 也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。（一）机构给PPP的概念1联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共
6、同承担责任和融资风险。2联合国培训研究院的概念是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。3欧盟委员会的概念是：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。4美国PPP国家委员会的概念是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施
7、，并提供相关服务以满足公共需求。5加拿大PPP国家委员会的概念是：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。（二）专家给的概念1PPP，首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产的提供物品和服务的任何安排。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目(E.S.Savas,2002)。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作（Perry Davis, ed.,1986）。2PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享
8、、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系（Kernaghan）。3PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务。这种模式通常有如下特征(G. Peirson, P. Mcbride, 1996)：公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施（是否付款作为回报要视情况而定）；由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施；由公私部门指定基础设施的运行特性；私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务（通常对运营和定价进行限制）；在协议到期后，私营部门实体同意向公共
9、部门移交基础设施（是否付款视情况而定）。4PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务（Armstrong）。5PPP，在两个或多个实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利（Treasury Board Secretariat, Impediments to Partnering）。通过上面众多概念可以看出，虽然无论是机构或是专家，对PPP都还没有形成一个完全一致的表述，但是，从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特
10、征：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词；其次是把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标；第三是强调利益共享，就是说在合作过程中，私营部门与公共部门共赢；第四是风险共担。这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素，在此基础上，我们认为，PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。（三）本文给PPP的概念根据人们对PPP的认识，并结合上面比较典型的观点，可以就PPP及其管理模式作出这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职
11、能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。我们知道，政府应当为社会公众提供公共产品和服务，但大量准公共产品与服务的提供过程，并不必然排斥私人部门的参与，相反，还可能带来一系列正面效应。如果让私人部门做这些事情，理所当然要经过政府公共部门的同意或许可；同时，为了确保私人部门提供公共产品的质和量，私人部门必然要接受政府部门的监督。政府公共部门为了能够让私人部门合理参与，也必然要为其设置相应的条件，如保证其实现一定的利益、帮助其控制相
12、应的风险等，只有这样，私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事情。一旦民营部门做了公共部门的事情，一定是民营部门与政府公共部门合作的结果，而非相互竞争的结果虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中，一般应当安排必要的竞争，那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。PPP管理模式与融资模式的区别是：（1）融资只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术。（2）融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整
13、体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。（3）与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及到更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出
14、相应控制。美国管理学家斯蒂芬P罗宾斯给管理下的定义是：管理是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。而PPP就是公共部门与民营部门一起，使得公共产品和服务的提供更为有效的过程。由此可以看出，应当把PPP放在一种管理模式的高度来认识，它其中可以包含其融资模式。二、特征在明确PPP的概念之后，我们可以看出：PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。（一）伙伴关系：项目目标一致伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说，伙伴关系是PPP中最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。政府购买商品和服务，给予授权，征收税费和收取罚款，
15、这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也不能构成一种伙伴关系（Kelly, 2000,p.10）。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其它关系相比，一个显著的独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是在其中存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。（二）利益共享利益共享是PPP的第二个特征。在这里需要明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程
