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1、内部审计理论研讨交流材料国有企业实施内部经济责任审计面临的问题及解决途径池州供电公司课题组中共中央办公厅、国务院办公厅2010年12月印发了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定(以下简称规定) 。据悉，世界上200多个国家和地区有180多个国家和地区都有审计制度，但是只有中国在搞经济责任审计。相对国有企业而言，经济责任审计是指对国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人等主要负责人任职期间经济责任履行情况，进行的监督检查活动。单位财务收入或绩效审计是对单位的财政财务收支事项进行的审计，经济责任审计是对被审计领导干部所承担的经济责任履行情况进行的审计。两者在项目组织
2、、审计内容、审计方法、审计结果运用等方面都有明显区别，结合本次中国内部审计协会举办的理论探讨工作契机，我公司组织大家学习本规定，并就国有企业实施内部经济责任审计面临的问题及解决途径交流如下：一、深刻理解规定出台背景及意义1、规定出台的背景。一是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的需要。党的十七大明确提出健全经济责任审计制度，十七届四中全会提出完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。二是加强干部管理监督和党风廉政建设的需要。中央近期出台的干部管理监督和反腐倡廉的一系列法规制度，对经济责任审计提出了新的要求。三是完善经济责任审计法规制度的需要。1999年5月，中共中央办公厅、国务院
3、办公厅印发的关于经济责任审计的两个暂行规定，在审计对象、审计内容等方面已经不能适应新形势下经济责任审计发展的要求，需要加以修改完善。四是推动经济责任审计科学发展的需要。2、规定颁布实施的重大意义。第一，对提高党的建设科学化水平具有重要意义。规定把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来，是加强领导干部管理和监督的有效措施，使党内监督制度更加完善，监督手段更加有效，有利于推进党的建设新的伟大工程。第二，对推动经济社会科学发展具有重要意义。规定将促进领导干部推动科学发展作为审计目标，有利于引导领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，促进领导干部按照市场经济规律思考、规划和部署经济工作，促进经济社会又
4、好又快发展，发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。第三，对推进社会主义民主法制建设具有重要意义。规定将领导干部守法、守纪、守规、尽责情况作为审计重点，有利于促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力，正确行使党和人民赋予的权力，推动从机制上、源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设。第四，对加强审计法制化建设具有重要意义。规定是经济责任审计法规制度建设的重要成果，有利于规范经济责任审计行为，推动经济责任审计工作科学发展，健全中国特色社会主义审计监督制度。二、影响实施内部任期经济责任审计发展的因素分析从国有企业内部审计实践来看，主要根据1999年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于
5、经济责任审计的两个暂行规定，影响任期经济责任审计发展的因素很多，概括起来主要有三个方面：1、由于主观认识上的误区，导致任期经济责任审计权威难以体现。任期经济责任审计的目的应当是如实鉴定领导干部经济责任，为正确使用、评价干部提供依据。任期经济责任审计结果应当是审计机关代表组织人事部门向领导者颁发任职“文凭”，而不应是“荣誉证书”，而目前对任期经济责任审计的认识还停留在颁“证书”而非发“文凭” 上。由于认识上存在偏差，导致现行任期经济责任审计状况为：一是调动干部已成定势才开展审计，事前、事中审计少，事后审计情况多；二是审计项目计划主要由组织部门确定，审计机关没有能动作用，计划性不强，“要离才审，不
6、离不审”，造成审计项目过于集中，审计力量不足。三是审计对象基本按属地原则管辖，由上级内部审计机关审计，虽然是“上审下”，但存在审计组最高层（审计组长）与被审计对象职级相同，增加了审计机关工作压力。现行审计状况带来的直接后果是，虽能做到任期内领导干部应审尽审，但难以体现公平；大部分审计项目临时上阵，审计质量不能保证，难以体现公正；对领导干部唱赞歌的多，客观批评的少，重微观轻宏观，使多数领导干部产生“审计走过场” 的心理定势，难以体现权威。2、由于审计实践操作存在不当，导致任期经济责任审计作用难以到位。审计实践操作存在不当主要有如下表现：一是审计内容重查账轻分析，看重财务数据，忽视理性分析；重问题
7、轻责任，看重问题罗列，忽视责任划分，审计内容重点不突出，审计质量难以提高，使任期经济责任审计雷同于常规审计，影响了审计效果。二是审计方法看重财务审计方法而忽视审计调查方法，目前主要采取了查阅、设举报箱、公告审计、座谈等方法，账外审计方法上下功夫不够，使审计的问题难以查深查透，审计质量无法提高。三是审计结果报告在格式和内容方面有缺撼，审计结果报告过于强调数据，罗列数据多而理性分析少，与审计报告大同小异，区别不大，而且审计结果报告结论性意见较为含糊，起不到评判和参谋作用。四是审计定性依据拘泥于财政财务收支法规。任期经济责任审计结论以审计结果报告、审计报告、审计决定来体现。审计结论的确定依据主要为财
8、政财务收支的有关法律法规和规范性文件，而投资决策、党风党纪等方面的政策性规定作为定性依据使用情况少，影响了审计处理力度。3、存在审计技术难点多影响了审计报告在干部考核中应用深度。经济责任审计技术难点最主要是责任界定和审计评价。新规定将领导干部经济责任划分为三种，即直接责任、主管责任和领导责任，并明确了责任划分的依据。审计评价是经济责任审计的一个很关键的环节。规定中要求在审计评价坚持以下几项原则：一是依法依规原则。依照审计查证或者认定的事实、法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准以及其他有效的依据等进行审计评价。但到实践中的可操作性和审计结果利用的便利性上，仍然缺乏明确和具体。如
9、电价调整后对电网企业负责人经营影响因素如何在考核年度修正等。三、完善任期经济责任审计的几点建议如何做到选贤任能，科学公正任用领导干部，任期审计任重道远。针对上述影响任期审计发展的各种因素，提出如下建议：1、审计项目的确定应具有能动性。确定任期审计项目，应当改变由组织部门“一家言” 为组织、纪检监察和审计部门“多家言”，审计机关要主动参与项目的确定。对变化比较频繁的部门，如党委、政府及重点部门的领导人任期审计由组织部门确定，对变化不经常的一般部门的领导人任期审计则由审计机关确定，特殊情况下，对有举报反映的单位的领导人任期审计由纪检、监察部门确定。2、审计对象的管辖应具有层次性。应严格区分提拨、调
10、任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等领导干部的任期审计。对拟提拔领导干部必须实行任职前审计，做到先审计后任命；对调任、转任领导干部应当实行届中审计；对轮岗、免职、辞职、退休领导干部可以实行离任后审计。上述领导干部任期审计时还应当区分层次，对拟提拔领导的任期审计由上级审计机关实施，即“上审下”；对调任、转任领导的任期审计由同级审计机关实施，即“同级审”；对轮岗、免职、辞职、退休领导的任期审计，有明确主管部门的，由主管部门审计机构实施，即“内审”，主管部门为同级政府的，由同级审计机关实施。3、审计内容的选择应具有针对性。任期审计内容不仅包括财政财务收支审计的内容，更重要的应当包括经济指标完成情况以及
11、廉政建设情况，任期审计在内容上应当突出重点，在审计方式上可以采取审计与审计调查相结合。任期审计内容可以分成两部分，一部分为财政财务收支情况，重点审计真实性和合法性；一部分为审计调查内容，包括经济指标完成情况、廉政建设情况、投资决策情况、政策执行情况等，调查对象为组织人事、纪检监察相关部门，以及对口上级专业归口部门，重点审计合法性和效益性。4、审计方法的使用应具有多样性。任期审计除使用专门财务审计方法外，还可以运用如下一些方法：一是“看”，对领导干部所在单位的硬件设施进行察看，通过观察、分析产生审计疑问，从而确定审计重点；二是“问”，围绕领导干部实施的经济行为对有关人员进行询问，全方位、多角度了
12、解领导者施政情况；三是“访”，围绕领导干部的经济决策和施政行为，走访相关人员，“访”的目的，是为了更加明晰事理，合理划分领导干部个人和集体应承担的经济责任；四是“谈”，组织领导干部所在单位不同层次的人员进行座谈，全面收集领导干部施政行为和廉政建设等方面的情况；五是“报”，在审计过程中自始至终设立意见举报箱，收集各方面关于领导干部应承担经济责任的信息，并予以落实。5、审计依据的运用应具有广泛性。任期审计结论定性依据不仅包括财政财务收支的法律法规，而且应当包括所有与经济活动和经济行为有关的其他法律法规。因此财政财务收支的有关法律法规及规范性文件可以作为任期审计的审计依据，其他有关经济决策、投资实施
13、、重大项目引进、国家政策执行以及廉洁自律等方面的法律法规和规范性文件同样也要作为审计依据。6、审计报告的撰写应具有实用性。任期审计结果报告应当为不同层次的阅读者所理解，审计结果报告在写作上应当大众化、通俗化。审计结果报告可以分三个部分来编写，第一部分为领导干部和所在单位职权范围。第二部分为领导干部经济责任履行情况，包括通俗化表述领导干部经济责任履行总体情况，以及领导干部是否承担直接责任或主管责任及其事实根据。第三部分为审计建议，应当成为审计结果报告的核心，内容必须包括对领导干部的去向作出是与非的判断，并代表任期经济责任领导小组就领导干部的去向问题向组织部门提出明确的建议意见。建议可以参考审计机
14、关进行经济责任审计后，出具审计报告和审计结果报告。审计报告是审计机关对被审计领导干部履行经济责任情况出具的结论性文书，分别送达被审计领导干部及其所在单位。审计结果报告是在审计报告基础上精简、提炼形成的结论性文书，主要是报送本级企业首长，必要时报送本级企业党委主要负责同志，同时提交委托审计的组织部门，抄送经济责任审计工作联席会议有关成员单位。7、建立定量领导经济责任审计评价体系。不仅要求评价作出的决策或实施的投资项目产生的显性效益，而且要求评价其隐性效益。长远效益，同时对以下几个方面进行定量评价。一是重大经济决策方面，部分决策存在决策程序违规、决策失误、决策执行不力、决策未能实现预期目标，造成重
15、大经济损失浪费等问题。二是贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署方面，如上级公司重大决策的执行情况；三是财务管理方面，财务预决算编报不真实、不完整，隐瞒转移收入、挤占挪用资金、虚增虚减利润、偷逃国家税收、国有资产流失等问题。四是风险管理方面，债务债权规模较大、预警和风险控制机制不够健全等问题，一些企业存在主业不够突出、自主创新能力和核心竞争力不足、国有资产未能实现保值增值等问题。五是对下属单位财务收支以及有关经济活动管理和监督方面，部分单位存在内部控制制度不够健全、管理层级过多、对下属单位管理不够严格等问题。六是遵守廉政规定方面，个别领导干部存在以权谋私、失职渎职、侵吞国有资产，以及
16、超标准配备车辆、兼职取酬、参与集资分红等违反廉政规定的问题。对重大经济事项决策和投资项目，不能简单地以已经见到的效益效果来衡量，而是坚持经济效益和社会效益并重、短期效益和长期效益并重、显性效益和隐性效益并重的原则，从发展经济、稳定社会、巩固政权等多个角度，进行定性、定量的综合分析、预测和全面评价。 党的十七大提出的“各项工作都要科学发展”的要求，规定也将促进领导干部推动科学发展作为审计目标，同样在加强领导干部经济责任审计工作,不断从实践中发现和总结新的经验,从根本上提高对经济责任审计工作的认识,增强做好经济责任审计工作的责任感、紧迫感和使命感，来科学合理地评价领导干部任期内的经济责任，将是国有企业实施内部经济责任审计面临的永恒课题。参考文献：【1】当前基层审计机关经济责任审计的难点及对策建议【2】经济责任审计监督制度运用的难点与对策（中国会计网：陈书浩）【3】 2007年-2008年有关离任审计文章J. 会计之友. 【4】
