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1、地区政府债券发布风险研究 一、我国地方政府债券发行现状 财政部20XX年3月17日表示,由财政部代地方政府发行的20XX年地方政府债券,是指经国务院批准同意,20XX年发行,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。这次20XX亿地方政府债券,根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素,按公式法合理分配各地区债券规模。从最终分配额度来看这次资金分配向中西部地区倾斜,宁夏回族自治区获得大约30亿元的额度,新疆55亿元,陕西60亿元,贵州64亿元,而广东为109亿元。中西部地区获得的地方政府债
2、券发行额度占全国额度的比例,都大大高于其财政收入占全国财政收入的比例。这主要是考虑到了中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多,中央投资地方配套的公益性投资项目任务较重,而中西部地区财政收入较低、筹资能力有限,这样分配能够保证项目的顺利进行。但是,这样的分配格局也带来了相应的问题,中西部地区经济本来就比较落后,现在又发行如此大规模的债券,容易引发各种风险。特别是迪拜590亿美元的“倒债危机”更是为我们敲响了警钟。因此,研究地方政府债券发行风险是当前我国各级地方政府高度关注并亟需解决的重大问题。 二、基于经济学维度的我国地方政府债券发行风险分析 (一)宪政经济学(ConstitutionalEcon
3、omics)分析 宪政经济学主要是由布伦南和布坎南(Brennan&Buchanan,1977,1978,1980,1985)开创的,是经济学方法在宪法领域的推进,其核心问题之一是“政府悖论”。布伦南和布坎南摒弃了政府是仁慈代理人(AgentBenev-olence)的传统假设前提,并借用了霍布斯(Hobbes,1651)的利维坦(Leviathan)假说,认为经济的发展离不开政府的支持甚至推动,但政府这个“拥有独立利益的巨物”,会利用政治垄断权力来尽力压榨居民,谋求自身利益最大化。例如,设置更高的税率来实现财政收入最大化,以满足本身政治利益的需求。可是过度的财政压榨会使居民在要素能够自由流动
4、的情况下“用脚投票”(Tiebout,1956)到符合自己偏好的“税收负担与公共产品”组合的地区。为了能够使现期收入最大化同时又不会导致税源流失,举债就成为了利维坦政府(LeviathanGovernment)最好的办法。当然,一个对其后任者有足够的利他之心且对债务承诺负责的利维坦政府会在理性的框架下安排债务。然而,不幸的是,这两点难以满足。利维坦政府往往对现期利益赋值过高,很少会照顾到未来。另外,对于权力的绝对垄断又使利维坦政府和债权人(尤其是内债债权人)之间无法处于平等博弈地位,因此债务承诺约束不足;而且政府还能以通货膨胀的方式还债,将负债转嫁给社会。我国现在正处于社会主义转型时期,民主法
5、制各方面的建设都不够健全,使得许多地方政府呈现出一定的利维坦特征和倾向(冯兴元,李晓佳,20XX)。1994年分税制改革之后,我国地方财力上移到中央,因而中央政府收入得到提高,地方财力大幅下降,地方财政收入占全部财政收入的比重从1993年的78%下降到20XX年的%。但随着经济的发展,地方事权并没有减少,地方财政支出增长呈现出明显的刚性,地方政府支出占全部财政支出的比重从1993年的%上升到20XX年的77%,地方政府财权与事权不对称,经常入不敷出。为了解决经济发展中资金不足的问题,地方政府便以“多元化融资、多头借款”等名义举借了大量的债务。20XX年,国务院发展研究中心地方债务课题组对全国地
6、方政府债务规模的一次摸底调查显示,地方政府债务至少在10,000亿元以上。其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债高达400万元。地方政府的这些隐性债务和或有债务,是地方政府追求财政收入最大化和政府规模扩张的结果,在这种情况下,地方政府债券发行让利维坦这个“怪兽”拥有了更加锋利的爪牙。 (二)财政联邦制理论(FiscalFeder-alism)分析 财政联邦制是指各级政府为共同履行公共经济职能,在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性,其主要内容包括不同级别政府的作用,收支如何在各级政府间进行划分以及政府间的补助等一系列问题,其实质是财政分权。蒙特诺拉、钱颖一和温
7、加斯特(Montinola,Qian&Weingast,1995)认为,在财政联邦制下,地方政府具备财政自主权,但不能发行货币,也不能享受无限制贷款,即各级政府都面临硬预算约束。但是实际上,地方政府却面临不同程度的预算软约束(SoftBudgetConstraint)。预算软约束(SoftBudgetConstraint)是匈牙利经济学家科尔内(Kornai,1980)在分析社会主义行为时首先提出的。他认为在集权体制下,会存在“父爱主义”(Paternalism),即一旦遇到困难,政府出于种种考虑会表现出父爱而给予以帮助,于是,预算约束就会软化。预算软约束上升到中央和地方政府之间,就是中央政府
8、会对陷入财政困境的地方政府伸出援助之手,此时,采取机会主义的地方政府就会过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。从宪法上看,我国是中央集权型的单一制国家,但是蒙特诺拉、钱颖一、温加斯特等(Montinola,QianandWeingast,1995,Qian&Weingast,1996)研究表明,中国存在市场维护型联邦主义(Market-PreservingFeder-alism),并将其命名为“中国式联邦主义”(Federalism,Chinesestyle)。在这一体制下,分散的政府体系和地区间竞争可以遏止中央对地方的过度干预,增强地方政府为当地经济增长而推进市场化改革的积
9、极性(Qian&Weingast,1997)。但是,这样分散化体系也会产生预算软约束,地方政府没有中央政府的约束而可能自行其事。另外,Tsui&Wang(20XX)研究发现,由于信息不对称和监控的天然难度,我国的政绩考核简化为地区主要经济指标的考核和对特定指标的监控,例如,GDP、就业率、税收增加、居民增收等(欧阳日辉,吴春红,20XX)。地方政府官员为了追求“政绩最大化”,获得连任或升迁的机会,大搞“形象工程”。而且,虽然我国宪法规定党政领导职务每个任期五年同职连任不超过两任,但是地方政府官员的任期的临时性很强,大部分主要地方政府官员很少任满一届,这样频繁的变动使得地方政府官员倾向于大量负债
10、,因为任期短意味着大量长期负债无须在自己任期内偿还,所以可以专心忙于自己的项目立项(魏加宁,20XX)。同时,由于中央政府的“父爱主义”使得地方政府举起债来更加无所顾忌。因此,在我国当前这一体制下,发行地方政府债券无疑使得中央政府面临巨大的债务风险。 (三)政府竞争(CompetitiveGovernme-nts)与博弈论(GameTheory)分析 亚当?斯密(AdamSmith,1776)在其名着国富论指出,土地是不能移动的,而资本则容易移动,如果一个国家不能对产权提供有效地保护,那么资本所有者就会将资本移往其他国家。美国经济学家蒂伯特(Tiebout,1956)在地方支出的纯粹理论(AP
11、ureTheoryofLocalExpenditures)一文中,在七个假设条件下构建了一个地方政府模型,认为在居民可以自由流动的前提下会“用脚投票”(Votingbyfoot)迁移到能够更好满足他们偏好的社区,为吸引选民,地方政府展开了激励的竞争。布雷顿(AlbertBreton,1996)在竞争性政府:一个关于政治和公共财政的经济理论(CompetitiveGovernmen-ts:AnEconomicTheoryofPoliticsandPublicFinance)指出,联邦制国家中各级政府总体上来看是竞争关系,政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间面临着选民和市场主体
12、(等经济主体以及工会等非经济主体)的双重压力。各级地方政府为了赢得选民支持并谋求连任,在公共产品和服务的供给以及提供就业岗位上展开了激烈的竞赛;各级地方政府为了迎合“用脚投票”的私有部门(尤其是私有),不得不采取各种优惠的税收政策。各级政府为了提高自身的吸引力,就围绕着居民和资源展开了激励的竞争。博弈论中最经典的例子就是囚徒困境(PrisonersDilemma),简单的说就是两个嫌疑犯被抓,分别囚禁审理。警察告诉他们:如果两人都坦白,各判刑8年;如果两个都抵赖,各判一年(或许因证据不足);如果其中一人坦白另一人抵赖,坦白的放出去,不坦白的判刑10年(这有点“坦白从宽、抗拒从严”的味道)。在这
13、个例子中,两个人都抵赖,各判刑一年才是最优的选择,但是由于处在竞争的环境中,两人无法沟通,选择不坦白要冒极大的风险,所以对于理性的个人来说坦白才是最优选择。将囚徒困境引入地方政府竞争机制就可以理解地方政府发债冲动,以及由此引发的地方政府债券的发行风险。我们假定,地方政府的施政目标是提供本地区内的公共商品和服务、促进经济发展,也就是说为了地方自身的利益,它将选择最有利于本地区的发展政策。同时,我们假设在地方政府之上没有中央政府,或者说在模型分析时暂时不考虑中央政府对地方政府行为的影响。另外,为了使模型的分析简单明了,我们假定只有两个地方政府,甲政府和乙政府,这两个政府的政策选择只有两种,发债或不
14、发债。 若双方都发债则各自收益为(8,8);如果甲政府采取发债,而乙政府采取不发债,那甲会因为发债获得本地和外地更多的资金来促进本地区的发展,因此,得10分的收入,乙政府因不发债而无法获得充足的资金来提供本地区内的公共商品和服务,导致乙政府的居民“用脚投票”到能够更好满足他们偏好的其他地区,因此,乙的收入是负14分;将这一分析思路运用到乙,则乙获得10分收入,而甲承担14分的损失;而如果甲乙都选择不发债,则甲乙都无法获得充足的资金来提供本地区内的公共商品和服务,甲乙两政府的居民都会“用脚投票”到能够更好满足他们偏好的其他地区,因此甲乙都受到5分的损失。甲地方政府会想:如果乙政府发债,那么我选择
15、发债就可以获得8分的收入,而如果我选择不发债,就会遭到14分的损失;如果乙不发债,那么我选择发债就会获得10分的收入,而如果我选择不发债,就只会遭到5分的损失。因此,无论乙政府是否选择发债,我选择发债都是较优的。所以甲最终会选择发债。乙政府在无法与甲政府事先沟通的情况下,其思考的逻辑也是与甲政府相一致的,即最终的选择结果一定是发债。通过以上的分析,我们发现:在我们的假定都有效的情况下,无论其中一方选择发债或者是不发债,由于有更大的利益诱惑的存在,另一方都会选择发债,因此,博弈的结果必然是双方都选择发债,甚至是过度发债的策略组合,即利用本地和外地的充足资金来提供本地区内的公共商品和服务,促进本地
16、区的经济发展。我国在1994年分税制改革之后,地方经济利益渐渐分明,地方政府竞争也由此而渐渐突显。张维迎、栗树和(1998)认为,地区间竞争是改革初期地方分权政策的产物,当中国中央政府在20世纪70年代末期实施地方分权政策后,地方政府间就在产品市场上展开竞争。樊纲、张曙光(1990)通过研究地方政府之间“兄弟竞争”的情况,指出了中国地方政府之间存在投资和货币发行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府在同一领域的纵向竞争。冯兴元、李晓佳(20XX年)认为,对地区经济利益和个人前途的追求使中国地方政府、尤其是城市政府展开了激烈的财税政策、普遍奉行发展性财税政策。可见,我国地方政府存在激烈的竞争,各地地方政府都力图通过优质的公共品和公共服务来吸引外来资源,扩大税基(钟晓敏,20XX)。因此,我国地方政府也存在囚徒困境的情况,会过度发债引起地方政府债券的发行风险。 三、控制地方政府债券发行风险的对策分析 (一)宪
