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1、地方政府融资风险难题来源：中国投资 作者：杨海霞 2010年03月18日16:55我来说两句(2)复制链接大中小过去一年中，地方政府融资平台的数量和融资规模急剧膨胀，有数据表明，目前官方统计数量已经超过3千个，总体融资规模达到45万亿元。中国银监会已把地方融资平台风险列为2010年银行业3大风险之首。“地方融资平台主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠综合相关公司股票走势中国银行3.03+0.010.33%天津港6.53+0.000.00%建设银行4.85-0.02-0.41%城投控股6.41-0.03-0.47%收费能力而非项目自身的收费能力偿还债务。因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺
2、、银行产生不良资产等问题”。中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出，要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险。该问题引起社会极大关注。多种信息表明，决策层已着手规范地方融资行为、整肃地方融资平台。国家发改委财政金融司司长徐林表示，“对此要正视现实，规范运作，防范风险。具体而言，要区分不同类型的投融资平台而采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险”。国家发改委投资研究所研究员刘立峰指出：“地方政府融
3、资的债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制。地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。国家对其风险隐患要有长远的考虑和全局的谋划”。在刘立峰看来，国家应该对地方政府融资进行体系性的重构，总体思路是“开正门，堵后门，疏堵结合，先疏后堵”。尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道，同时，要尽量减少地方融资中不规范的部分，实现融资风险的显性化，减少融资的负的外部性影响。此外，本刊还呈现了天津、重庆、四川3个不同特点的地方政府融资平台案例，并配以投资研究所多位专家特稿，多角度、深层
4、次探讨地方政府融资和风险管理难题。规范地方融资允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险文/本刊记者 杨海霞一场对地方融资平台的规范已经展开。1月19日上午,国务院第四次全体会议上。温家宝总理在讲话中提出，要尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。之后有消息称，财政部已经拟定了一份整肃地方融资平台的文件正在征求意见中。与此同时，来自金融监管部门的抽查已经展开。中国银监会在1月份的经济金融形势通报会上,要
5、求银行业金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险。银监会还要求商业银行将现有的平台公司“项目包”开包检查。同时,对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。按照银监会的要求,各家银行需进行自查外，总行还将对各级分行进行抽查，以落实债权的保障措施全部实施到位。一时间满城风雨。去年4万亿经济刺激计划曾经给当时被财政困扰着的地方政府们带来了希望，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而，令地方政府失望的是，最终中央财政仅负担了总的投资计划中的1.18万亿，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹，本来捉襟见肘的地方财政变得
6、更加困窘。于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段，2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这被普遍解读为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。1年间，地方融资平台的数量和融资规模飞速发展，据央行2009年第4季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。国家发改委投资研究所研究员刘立峰估计，按照2009年GDP增长8.7%来看，2009年地方政府建设负债率快
7、速上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。随着经济复苏态势基本确定以及地方债务规模的迅速膨胀，决策层对地方融资的态度也发生了转变。一直以来，我国地方融资缺少全局性、必要的制度设计和规范，而无论是国债的转贷，还是企业债承担市政债责任，还是中央代发地方债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎。这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，中央政府没有有效的监管手段。所以，每一次地方融资规模膨胀过后，都会导致商业银行大量呆坏账的核销，对金融体系造成严重损害。“地方融资的问题，根
8、源还是在财税体制和行政体制上”，刘立峰指出。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。而国家发改委财政金融司司长徐林在接受中国投资采访时则表示，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。长期困窘的基层财政1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比
9、重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。“这就造成越往基层政府，日子越难过，可用于建设的资金越短缺”，刘立峰说。与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础服务责任却不断下移。一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现
10、出极大的不适应。这在去年的4万亿投资计划中体现得非常明显。“从我们当时对地方政府的调研看，很多地方的配套资金都难以落实到位，如湖北省就估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，还有3000亿元的资金缺口，即资金缺口达50%”。国家发改委投资研究所罗松山说。以湖北省荆州市为例，2008年底中央新增1000亿投资中，到2009年2月中旬，省市县政府配套资金仅落实了1.7亿元，完成计划的38%。事实上，经过多年的基础设施高强度投入，长期处于吃饭财政的荆州市很难再拿出更多的资金搞建设。2003-200
11、8年，荆州市本级预算内和预算外投资累计分别只有3.6亿元和4.6亿元，也就是说近5年以来，地方财政用于建设的资金只有8.2亿元，只占同期政府项目投资的2.8%，占全社会投资的0.8%。2004年以来，其财政投资占政府项目投资的比例由3.36%下降到2.63%。根据世界银行2007年的报告，地方政府负担的基础设施建设部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均在13%左右，中国的地方政府承担了超过一半的责任。到2008年，我国预算内地方财政自给率只有58.4%，而到2006年，预算内外综合考虑地方财政自给率也只有67%。澳大利亚联邦政府承担了62%的教育支出，美国联邦政府承担了55%的医疗卫生支出
12、，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%。可支配财力不足造成地方政府难以为中央政府投资项目配套资金，而在市场融资过程中，地方政府投资项目的资本金又严重不足。而现有的法制环境下，也不允许地方政府举债，提供担保，因此，利用地方融资平台、土地财政和打捆贷款的融资模式应运而生，并不断创新，在地方经济建设中发挥了非常重要的作用。土地财政+融资平台+打捆贷款2001年始的这种基本融资模式，绕开了现行体制与政策的障碍，借助融资平台，实现了政府融资的目标。在这种模式下，地方政府通过财政性资金注入、土地收益、国有资产存量以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，在地方政府承诺、地方
13、人大同意纳入地方财政预算确保还本付息前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款。打捆贷款起源于1998年，是银行与政府的一种合作方式，主要是将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。这主要是因为一些收益不好的公益性项目无法单独获得融资，因此把这些项目和收益较好的经营性项目组合起来争取银行贷款。这种打捆贷款最早由国家开发银行在安徽芜湖试办，随后，被地方政府广泛运用，虽多次被禁止，但在现实中仍然被广泛采用。目前，全国金融机构由银政合作所形成的“打捆贷款”到底有多少数量，虽然看不到公开的统计数据，但是可以肯定，形成的贷款投资数量在近年地方投资总额中占有相当比重
14、。在基本模式中，融资平台发挥着枢纽作用。作为企业，它具备了融资的法律身份，不仅可以从政策性银行、商业银行获得贷款，还可以发行城投债券，对可经营性的资产进行重组和整合，引进战略投资者，探索基础设施资产证券化，筹措资金能力被大大拓展了。当然，在地方可支配财力有限的情况下，没有土地收益，这一基本融资模式就失去了存在的基础。土地增值收益为城市建设提供了资金保障，土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的主要渠道。而商业银行的政府信用贷款主要有以下几种贷款模式：一是财政直接补贴还款。政府以财政收入建立还款基金或直接补贴借款人，用于归还政策性贷款。这种贷款模式一般用于自
15、身不能产生经营活动现金流，或现金流不足以归还银行贷款本息的基础性或公益性项目。二是财政垫付还款。建设项目自身可创造足以归还贷款本息的经营活动现金流，但什么时候、产生多少现金流不确定，难以按照约定的贷款期限归还贷款本息。对此类项目贷款，银行要求政府以财政收入根据合同约定的期限和金额代为清偿贷款本息。三是政府特许经营收费还款。对自身能够在约定的还款期内创造足够还款现金流的项目，政府不直接承担还款责任，但通过正式文件、会议纪要等形式，明确借款人对建设项目享有规定年限的经营权，以经营收费或收益作为还款来源。四是政府回购。政府明确非经营性项目为其对平台公司的负债，签订项目回购协议，约定政府回购时间和金额，以资产回购资金作为还款来源。在国开行，后两种模式正在逐步取代前述两种模式，成为政府信用的首选贷款模式。在地方融资中，甚至一些经营性项目的资本金也由银行贷款提供。虽然国家要求经营性项目必须先提供一定比例的非债务资金作为项目资本金，然后以此为基础才可以向银行申请贷款，但是在实际操作中，这项规定早已被突破。最早由国家开发银行提供的“软贷款”就是可以作为资本金来使用的政策性贷款。这种贷款实行低于市场的利率，后来中央财政收回这项业务，软贷款被取消。1998年金融危机时，为了扩大投资，国开行行长陈元提出开发性金融的理念，重新启动了“软贷款”，授信给地方城投公司，充作项目资本金，但
