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1、公务员法制定的重要意义，在我们国家，公务员法被制定出来，实际上就像前面提到的，我们以前公民的立法层次，仅仅是国民的行政法规，公务员法是我们国家第一部干部人事管理的法律，公务员法律的制定，是我们国家干部人事管理可需和、规范化、法制化的里程碑。这一里程碑意义的法，把我们这么多年来干部人事制度改革的一系列经验纳入了法律里面，总结了1993年公务员暂行条例实施以来的一些经验、一些教训。因此，这部法更加科学、规范、更加体现法制精神。此外，公务员法的出台，对于规范公务员的管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、建设高素质的公务员队伍，促进勤政、廉政、提高工作效能都具有重大的意义。实际上，十多年来，
2、我们国家公务员制度的推行工作取得了很大的进展，促进了机关干部的人事管理的科学化、民主化、制度化。这些改革成果，由法律规定下来，使得对公务员的管理具有稳定性、连续性，从而，促进了公务员制度的进一步完善。 第三，公务员法的颁布实施将促进社会主义民主政治建设的进程。公务员制度本身是社会主义政治文明建设的重要内容，公务员法实施以后，通过对包括各级党政领导在内的广大公务员的严格要求，严格管理，严格考核，有利于树立和落实科学的发展观和政绩观，有利于在新形势下面，党管干部的原则，贯彻党的干部路线和方针政策，有利于改进干部管理的方法，克服干部人事工作的神秘化倾向，扩大干部任用和监督中的民主，用法律来保证党的干
3、部路线、方针、政策得到全面的贯彻和落实。实际上，公务员制度的推行，对于我们党和政府领导方式和执政方式的改变，对于加强党的执政能力建设和加强政府的行政能力建设、提高治国理政的水平，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明，都有着巨大的作用。 在这里，我想以保障公务员合法权益为例，来说明这部法的重要意义。实际上，我们知道，公务员和单位之间，应该是一种职务上的权利义务关系，这种职务上的权利和义务关系，要求我们协调对待公务员和单位之间，要充分反映法制的精神。在我们国家，公务员有654万人，准确地说是653.67万人，官和民的比例是1：198，也就是说，有将近198的人里面，肯定是公务员，应该说公务员和
4、企事业单位的职工是一样的，他们都应该享受宪法规定的劳动权、工资权、休假权等人权。但是我们在长期的实践中，我们看到，在现实生活中，公务员的一系列人权也不一定能得到保障。比如休假权，现在我们看到有的地方，比如像温州，出台了强制公务员休假的规定，比如说，在现实生活中，有的地方的领导人，为了发展建设这个城市，他没有钱怎么办呢？克扣公务员工资，我们想想看，公务员工资是一个公务员的基本生存钱，你克扣他的工资，非常明显，侵犯了他的基本人权，我们的法律有明确规定，公务员的工资应该按月足额发放。在现实生活中，公务员合法权益需要得到保障，成了我们制定这部公务员法的一个重要内容，所以有的人甚至把公务员法也称为这是一
5、部公务员权益保障法。 在这里，我举个例子。以前我们对公务员甚至给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分，公务员没有救济渠道呢？有的。主要是内部申诉，但是我举个例子。发生在辽宁普兰店市公安局的一位警察，叫韩振喜，这位警察从1998年起，因为工作原因和单位发生矛盾，他多次上访，韩所在的公安局精神疾病鉴定组，就认定韩振喜的行为是丧失辨认和控制能力，既不向他本人宣布，又没有向他家属宣布的情况下，就把他送往精神病院监护治疗长达9个月，在这里，我们明显地感觉到，该党委由于置于他单位内部的精神疾病鉴定组就认定他是精神有问题的行为，本身是没有法律约束力的，因为这是一个单位里面内部的精神疾病鉴定组，他的鉴定
6、，肯定不具有法律约束力。此外，把他送到精神病院，既不向他本人宣布，又不向他家属宣布，明显违法。韩振喜从监狱出来以后就把单位告到法院，但是法院认为，虽然被告公安局的行为违法了，法院也意识到，公安局这个行为的确违法了，但是，因为这个行为是公安局对待公务人员的内部处分，内部行为，法院不予受理。从这里我们可以看到，作为一个公务员的合法权益要得到保障，必须要通过法律确立的机制才能实现。 再举个例子。我们看到，2004年8月份，大学毕业生谭女士进入国务院商务部工作，试用期是一年，在一次体检中，她被查出怀孕，谭女士被录用时，在资料中填写的是未婚，怀孕以后，她又向单位出示假结婚证，单位因此认定谭女士品质不可靠
7、，在12月，商务部就以谭女士在向组织反映说明个人有关问题的时候，弄虚作假为由，取消了她的公务员录用资格。在这里，的确我们政府如果发现一位工作人员她弄虚作假，她怀孕以后在我们事前看到的材料是未婚的话，怀孕以后向单位出示假的结婚证，表明这位公务人员的确存在品质上的问题，我们录用公务员贯彻的一个原则就是要任人唯贤、德才兼备，很明显，应该说商务部认为谭女士在向组织反映说明个人情况的时候，弄虚作假，如果这个理由的确是真实的话，那么，不录用谭女士是符合法律规定的。但是问题来了，假如谭女士认为政府的处理是错误的，假如她认为她受到冤枉了，她给怎么办呢？法律应该为她提供救济的渠道，但是在该案中我们发现存在一些问
8、题。 比如说，这位谭女士首先向人事部的申诉控告组申诉，但是人事部的申诉控制处不予受理，理由是，她在试月期，不是正式公务员。她又向中央机关所属事业单位、人事争议仲裁委员会提出人事争议仲裁，但是中央国家机关在京所属事业单位人事争议仲裁委员会不予受理，理由也是正当的，因为他只受理事业单位人员的人事争议。而谭女士在国家商务部工作，国家商务部不是事业单位。谭女士又去国家人事部请求仲裁，但是，我们看到，人事争议仲裁厅已经被撤销了，最后谭女士又起诉到法院，我们看到，今年4月1号，北京市东城区法院裁定，认为谭女士属于商务部录用公务员，你是商务部录用的公务人员，应该向商务部同级人民政府、人事部门去申诉，法院不予
9、受理，因为这不属于法院的涉案范围。 从这里我们也看到，对公务员的救济渠道，我们还不充分，在这里值得我们思考，就是长期以来在我们国家存在的一个理论，这个理论在德国以及有的国家，被普遍实行，只是我们看到20世纪中末叶以来，这个制度逐渐被废止，那就是特别权利关系理论，特别权利关系理论什么意思呢？指的在国家里面，公务员和政府的关系，是一种特别权利关系，监狱和犯人的关系，那是一种特别权利关系，特点权利关系理论还认为，学校和学生的关系，公立学校和学生的关系是特别权利关系，在这个特别权利关系里面，法制和人权要受到限制，这个理论随着法制国家的发展，一些国家已经抛弃了，最典型的是在1972年3月14号，德国联邦
10、宪法法院在著名的刑事执行案件判决里面，体现了废除特别权利关系理论的主张，在这个案子里面，联邦宪法法院针对一位犯人写信给家里，对监狱进行指责，监狱理所当然扣压这封信件，后来这位犯人得知以后就把监狱告到了法院，而在1972年3月14号，德国联邦宪法法院的判决里面，明确指出，1972年已经是法治国家时代，德国已经是一个法治国家时代，怎么可以在公务员和政府、犯人和监狱的关系里面，这种特别人权关系一点都不讲人权、不讲法治呢？所以我们看到，德国联邦宪法法院指出监狱当局扣压犯人的信件，侵犯了公民的通讯自由权。但是监狱认为，我是根据德国联邦司法部制定的监狱管理规则来检查他的信件的，这个时候我们看到，德国联邦宪
11、法法院认为，联邦司法部制定的监狱管理规则违宪，无效。 在这里，我们看到，德国是在20世纪70年代开始抛弃特别权利关系理论，当然后来发展出在一些特别的关系上面，比如公务员和政府、学生和公立学校、犯人和监狱、凡是基础关系和管理关系，基础关系必须保障他的人权，要讲法治，至于管理关系，这是一个内部纪律问题，所以对于涉及到公务员的基础关系，比如说录用、比如说惩罚、处分、公务员有权到法院寻求司法救济。 我们国家在1989年4月4号制定的行政诉讼法，该法到1990年10月1号实施，行政诉讼法明确规定的民告官是不包括公务员的，按照行政诉讼法的明确规定，行政机关对他的内部工作人员的奖惩、处理行为，公务员无权起诉
12、政府。所以我们说，民告官是不包括公务员的，这也就是说，法院只受理的是民和官之间的外部行政行为的纠纷，至于政府对他内部工作人员的内部行政行为，法院是不受理的，是不能审查的，这是我们行政诉讼法的明确规定。这一点，就是受到了这里特别权利关系的影响。 当然，值得我们高兴的是，刚刚颁布的公务员法对公务员合法权益的保障，提出了一些创新，具有重大意义。比如，我国公务员法改以前的一级申诉制度为二级申诉制度，为公务员提供了更多一份的保证，按照公务员法的规定，公务员对涉及本人人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，对于复核结果不服的，向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关上一级机关提出申诉，当然，也可以不
13、经过复核，直接提出申诉。对于省级以下机关做出的申诉处理决定不服的，可以向做出处理决定的上一级机关提出再申诉，这就为公务员提供了更多的保障途径，从原来的一级申诉制变成了今天的二级申诉制。 此外，公务员法对于职位聘任制的公务员，按照我们公务员法的规定，实行合同制的管理，那么，因为履行聘用合同产生了争议怎么办呢？公务员法为聘任制公务员提供了更加充分的救济途径，首先，有一个中立的人事争议仲裁机构来进行裁决，对于人事争议仲裁机构的裁决，当事人如果不服，还可以向人民法院提出诉讼。从这里我们看到，这一规定突破了行政诉讼法、民告官不包括公务员的制度，对于公务员里面的聘任制公务员，公务员法明确规定，可以到人民法
14、院提起诉讼。 当我们了解了公务员立法的重要意义以后，第四个问题，是公务员制度的创新及其法制化。在我们国家，实施公务员制度本身不容易，从党的十三大提出实行公务员制度，到93年公务员暂行条例制定出来，我们国家开始推行公务员制度，这么多年来，我们在推行公务员制度同时，我们也对我们国家的公务员制度有了一系列的创新，这些制度创新又经过我们这次公务员法把它上升为法律，从而实现了规范化、法制化。在我们这里，公务员法它是以暂行条例为基础的，凡是暂行条例里面有的内容经过时间证明是可行的，那就保留下来，从而保持公务员制度的连续性和稳定性，这是一个方面。在保持稳定性的同时，我们又坚持与时俱进，有所创新，比如，为了加
15、强对机关干部队伍的统一领导，调整了公务员的范围，总结吸收了十多年来干部人事制度改革的一系列新成果，比如竞争上岗、公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制等等，这些创新使我国的公务员制度更加科学、更加完善、更具活力，也有利于形成广纳群贤、人尽其才、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制。 应该说，公务员的制度创新，是我们国家这部公务员法里面的重要内容之一，在这里，公务员制度创新主要包括这样几个方面，第一，创新干部选拔任用的管理体制和选拔任用的方式。经过多年的改革，我们冲破了比较单一的干部管理任用委任制的管理模式，进行了干部选拔任用管理体制和选拔任用方式的创新，初步建立了党政干部
16、、企业管理人员和事业单位管理人员分类选拔和多重选拔任用方式并存的、有中国特色的干部人事制度管理体制和选拔任用模式。在党政干部管理方面，形成了参照公务员制度和公务员制度为主体的党政干部管理体制，在干部录用上面，通过考试录用公务员，已经成为党政机关吸纳工作人员的主渠道，公务员和机关干部录用，凡进必考已经普遍实行起来，在干部晋升上面，改革创新的一个成果，就是公开选拔竞争上岗，被写进了2002年7月党政领导干部选拔任用工作条例里面，成为党政领导干部选拔任用的重要方式。 在选拔任用的过程里面，我们还进行了一系列制度创新，比如民主推荐。民主推荐作为党的群众路线，在干部选拔任用工作上的具体体现，早在1995年中央下发的党政领导干部选拔任用暂行条例里面就规定，选拔任用党政领导干部应该进行民主推荐，提出考察对象。在这里，我们又实行当领导干部任前公示制度，这也是近几年来干部人事制度改革的重要成果，2000年6月份，中央深化干部人事制度改革纲要提出，地厅级以下的领导干部的选拔
