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1、中国公共管理研究前沿报告我国的公共管理理论与实践有着悠久的历史，但由于众所周知的原因，现代公共行政与公共管理研究和教育直至20世纪80年代才得以恢复和重建。1999年5月，国务院学位委员会第17次会议决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，这为我国公共管理学科的制度化建设迈出了一大步。六、七年来，公共管理学科发挥“后发”优势，获得了较快、较大的发展 薛澜对此有过详细考察，参见“公共管理与中国发展：公共管理学科的回顾与前瞻”，管理世界2002年第2期。 。本报告以中国大陆发表的公共管理研究文献为研究对象，暂不包括中国台湾、香港、澳门地区的同类文献；在公共管理研究文献的选取上，多与常用的“公共行政
2、”相类，而不与国务院学位委员会颁行的公共管理一级学科所包含的二级学科完全一致；或与国家自然科学基金“宏观管理与政策学科”中的“公共管理理论与方法”的范围大致相同，不包括“三农问题”、“公共卫生与社会保障”、“社区治理”以及“公共安全与危机管理”等专业领域，尽管这些领域在近几年已成为公共管理的热点问题 参见国家自然科学基金委员会管理科学部主编的管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域（科学出版社，2006年）一书中对“宏观管理与政策学科”的分类。同时，该书对1994年至2003年期间“公共管理理论与方法”以及各专业领域的发展态势作了统计分析。考察年限以2006年为主，但鉴于我国还没有发
3、表过类似的研究报告，本报告也回溯了此前的一些重要文献。因此，本报告也可以看作为近年来中国公共管理研究的前沿报告。一、主题的确定除期刊数据库以外，公共管理学的重要文献主要集中在公共行政（中国人民大学复印报刊资料）、中国行政管理、公共管理学报以及各级“党校（行政学院）学报”中，部分分布在政治类（如政治学研究）、管理类（如管理世界）、综合类（如学术月刊与经济社会体制比较）、文摘类（如新华文摘和中国社会科学文摘）期刊上。此外，电子刊物也拓展了中国公共管理研究的阵地，如中国行政管理杂志社2006年底创刊了中国公共管理评论（英文版）和中国公共管理等两种电子刊物。基于以上分析，我们主要通过两种途径来考察公共
4、管理研究的主题：第一，统计2006年公共行政、公共管理学报和中国行政管理所载文献的关键词 按照关键词的族进行统计，把相似的关键词纳入一族，如“公共治理”族包括：治理理论、善治、地方治理、社区治理等，同一篇文章有一个以上的相似关键词，只计算一次。 所确定的关键词族应具有理论和实际内涵，例如在实际关键词统计中，“改革”、“创新”与“体制”等关键词出现频数最多，但我们没有把它收录在内，但在总结公共管理学的研究特点时，我们会考虑这一数据。之所以选取这三种刊物是因为公共行政涵盖面广，信息量大，筛选严谨，结构合理完备，成为国内最有权威的专题文献资料选编；公共管理学报的论文选题前沿，研究深入，具有高起点、高
5、质量的显著特征和较强的新颖性 参见王鸿谦、肖湘：“公共管理学报20042005年载文统计分析”，公共管理学报2006年3期。；中国行政管理是“管理学类第一位、中国政治类第三位”的核心期刊，选登论文具有理论性与实践性相结合的特点。这三种期刊可以集中反映公共管理学领域的基本发展态势。第二，在第一步析出的关键词的基础上，参考2001年以来陈庆云、陈振明、董克用、胡伟、蓝志勇、林尚立、王乐夫、薛澜、张康之、朱立言等关于公共管理学科体系的文章，确定一系列关键词，然后利用这些关键词在“中国期刊全文数据库”中进行检索，获取近5年来的文献数量 检索路径是：采用高级检索，选择“经济政治与法律”目录中的“中国政治
6、、国际政治”、“国家行政管理”、“管理科学”、“宪法、行政法与地方法制”数据库中的“核心期刊”，采用“关键词”的“精确匹配”进行检索。在具体检索中采用多轮检索，选择其中的最佳检索策略并以此确定命中的文献数目。另外，由于网络数据库与纸质出版物有时间差（检索时间为2007年1月4日），因此2006年的相关数据比实际要小。，以此来反映被检索领域在整个公共管理学科的研究情况。除上述两种途径以外，本文在数据搜集与文献分析过程中还应用“中国引文数据库”、“维普全文期刊数据库”以及一些期刊的年终“总目录”进行了补充性检索。有些补充性的结论由此途径得出，下面不再一一注明。第一种途径的考察结果显示，在公共行政中
7、，“公共管理”、“公共治理”与“公共行政”三个关键词频数最高而且比较均衡；在中国行政管理中， “绩效评估”、“人力资源”与“地方政府”备受关注；在公共管理学报中，“公共管理”、“公共治理”与“非政府组织”等主题得到了最多论述。这种状况反映出前述三种期刊的不同特点。从公共行政的统计数据来看，公共管理学科中还存在不同的“范式”之争，但“治理”与“善治”理念已得到普遍认同，作为重要治理主体的“非政府组织”受到关注 2006年由学术月刊编辑部与文汇读书周刊编辑部联合发起的“2005年度中国十大学术热点” 评选中，“非政府组织研究”名列第六。这一研究方兴未艾，势头强劲。；公共管理的价值取向也受到关注，公
8、共性、公平、正义等主题成为人们讨论的重点；同时，作为善治与公共价值实现工具和程序的“绩效评估”、“电子政府” 在“电子政府”、“电子政务”与“数字治理”等研究领域，汪玉凯、徐晓林、张成福等的研究成果被引频率较高。判断依据主要来自“中国引文数据库”的检索数据，由于依据的单一性和引文的时间差问题，本结论只作参考。下同。和“民主参与”等主题也占据了重要位置。（见表1）公共行政中国行政管理公共管理学报关键词频次排序关键词频次排序关键词频次排序公共管理221绩效评估261公共管理151公共治理162人力资源222公共治理82公共行政153地方政府193公共政策82非政府组织153公共治理154非政府组织
9、74公共利益135公共政策145地方政府55公共产品126民主参与136民主参与55公共政策107服务型政府127政府规制47绩效评估88公共产品118公共利益38电子政府88公共利益118公共服务38民主参与710公共管理1010公共行政38表1 2006年三种刊物前十位关键词频次在第二种途径中，采用的关键词包括：“公共管理”、“治理理论”、“公共政策”、“公共利益”、“公共财政”、“公共产品”、“民主参与”、“服务型政府”、“政府绩效”、“政府间关系”与“非政府组织”等。从考察结果来看，“公共管理” 关于公共管理范式问题，陈振明、陈庆云、季明明、王乐夫、王惠岩、赵景来、张康之等的研究成果被
10、引频率较高。、“公共产品” 对于“公共产品”问题，黄志冲、黎炳盛、林万龙、陶勇、王国华、吴士健、熊巍、叶兴庆、张军等人的研究成果被引频率较高，而且涉及到农村公共品供给的较多，这些学者多数具有经济学背景。、“公共利益” 对于“公共利益”与“公共性”等问题，蔡立辉、麻宝斌、李春成、孙柏瑛、王乐夫、王成栋、张康之、张庆东、周志忍等人的研究成果被引频率较高。、“非政府组织” 对于“非政府组织”与“公民社会”等问题，何增科、贾西津、康晓光、李景鹏、唐士其、王名、俞可平、郁建兴、赵黎青等人的研究成果被引频率较高。与“公共政策”成为近五年来研究的热点。（见图1）“治理理论” 对于“治理理论”，何增科、胡仙芝
11、、孙柏瑛、徐勇、俞可平、郁建兴、赵景来等人的研究成果被引频率较高。、“服务型政府” 对于“公共服务”和“服务型政府”等问题，陈振明、迟福林、胡象明、李军鹏、刘俊生、刘熙瑞、宋世明、沈荣华、唐铁汉、王乐夫、杨团、谢庆奎、周志忍、朱光磊等人的研究成果被引频率较高。、“政府绩效” 对于“绩效评估”问题，蔡立辉、马宝成、彭国甫、徐邦友、臧乃康、张璋、张定安、周志忍、卓越等人的研究成果被引频率较高。、“公共财政”、“民主参与”等研究领域广受关注。同时，“政府间关系” 对于“政府间关系”问题，鲍静、薄贵利、戴均良、华伟、贺雪峰、金太军、刘君德、刘小康、潘小娟、孙学玉、唐兴霖、汪宇明、王佃利、王健、伍开昌、
12、徐勇、于鸣超、周振鹤等人的研究成果被引频率较高。这一论题在核心期刊中的文献相对较少，但除“中央与地方”外，“省管县”、“县乡关系”和“乡村关系”在一般学术期刊中，已成为讨论的焦点。图1 中国期刊网关键词检索数据根据以上两种途径为主的统计数据以及文献分析，我们认为2006年中国公共管理研究具有以下主要特点：第一，“体制改革”与“制度创新”是公共管理学界常论常新的议题。上述图表中没有体现“体制（制度、机制）”、“（政府）改革”和“（政府）创新”等关键词的频数，但在关键词统计与数据库检索中，这类关键词的频数很高，在中国行政管理和“期刊全文数据库”中远远超过其他关键词。这反映了学者们对我国正不断进行着
13、的社会变迁与行政体制改革进程的高度关注。第二，在公共管理研究范式的讨论中，争辩公共行政、公共管理、新公共管理、公共治理等概念的异同仍是重要话题，但论者的着眼点已不再停留于概念上面，而是更多地转向思考公共管理的本质、使命与定位以及学科资源整合等问题。第三，“治理理论”日益成为人们讨论的前沿与热点。在关键词统计中，我们发现“民营化”、“市场化”等词汇仍然频频出现，但“多中心体制”与“多元主体”已经成为热点话语。关于“非政府组织”、“公共产品”、“社区治理”与“乡村治理”的研究也占了更大的分量。这反映出近年来我国非政府组织发展较快的态势以及进一步发展的要求，反映出农村公共产品供给需求强烈与城乡社区建
14、设蓬勃发展的现实。第四，研究者开始将相当的注意力从“行政效率”转向公共管理的“公共性”。“公共性”、“公共利益”与“公民参与”等议题得到了前所未有的关注。强调“公共性”与“公共利益”，其理论意义在于它是公共管理学合法性的重要支柱 张康之：“论公共性及其在公共行政中的实现”，东南学术2005年第1期。，其现实意义则在于它回应了经济社会发展中带来的社会问题，对矫正片面追求微观效率给社会带来的严重后果有非常重要的作用。近年来，失地农民、拆迁、医疗、就业、贫富差距、腐败、环境等问题对于经济社会发展的影响不断上升，政府的公共性与政府能力不断受到关注。第五，在政府创新研究方面，研究者较多关注服务型政府与责
15、任政府以及作为其实现程序的公民参与和作为工具的绩效评估。在政府绩效评估研究中，研究者将主要精力集中在政府绩效评估的体系建构与评估方法上。在这些领域中，理论界与公共管理实际部门之间的相互推进作用表现得尤为显著。第六，公共管理的社会维度日益凸现。它既体现为人们日益重视社会组织作为公共管理主体的角色，体现为公众对公共政策的参与，也体现在“医疗卫生”、“社会保障”、“劳动就业”与“弱势群体”等方面的社会政策越来越成为公共管理关注的对象。第七，行政区划与政府间关系成为近几年人们关注的现实问题。其关注点主要集中在“省管县”、“县乡关系”与“乡村关系”的改革与处理。基层政府，尤其是乡镇政府成为研究者关注的重点。这也可看作是新农村建设上升为国家战略在公共管理学界的一种反映。基于以上分析，本报告将上述主题中最具有普遍性、理论性与争论性的四个方面进行报道：公共管理学的范式之争与理论体系的整合、治理理论的引入及其本土化、政府创新的理论与实践以及政府间关系。在这四个前沿主题的报道过程中，“公共利益”
