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1、公共行政第一章 公共行政概述(一)公共行政1、公共行政概念公共行政是指，国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。魏洛比：小政府；尼格罗：大政府（美国）古德诺：政治是政策的制定，行政是政策的执行（二分法）古立克：计划、组织、用人、指挥、协调、报告、预算（POSDCORD七功能说）2、公共行政主体=国家行政机关+依法成立、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织（银监会、保监会、证监会）。行政主体=公共行政主体+授权组织（eg.高等院校具有颁发学位证书的授权） 国家行政管理的主体：a政府b政府行政机关c行政首长d政府普通公务员3、行政客体以范围划分：国家事务、共同事务、地方事务、公民事务。4、公
2、共行政的功能提供公共产品受益上的非排他性消费上/价格上的非竞争性（最主要依据）纯公共产品混合公共产品纯私人产品实现社会公平公平标准：1）贡献标准；2）需求标准； 3）机会均等标准实施管制A社会管制B经济管制9方面，其中：（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制，表现为：建设创新型国家a原始创新b集成创新（eg.三网合一）c二次创新（改良创新、消化吸收再创新）最容易实现的是二次创新。（9）保护环境等方面的管制，表现为：生态文明建设（十七大提出）宏观调控9方面，其中：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。CPI（3）经济持续均衡增长（8）实现区域经济协调发展，表现为 a东部率先
3、b西部开发c东北振兴d中部崛起（9）控制外部性。外部性是市场交易的负效果。包括正外部性和负外部性。纠正外部性的途径：a提供公共产品，b一体化，c实施社会制裁。5、公共行政原则：法治、服务、效率、责任6、公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一。7、行政管理学的产生和发展产生1） 产生于19世纪末20世纪初2） 威尔逊行政研究的文章标志着行政学的诞生发展古典学派20世纪40年代20世纪80年代以来1） 程序学派（法约尔）法约尔跳板-平行沟通工业管理与一般管理2） 官僚制、科层制（韦伯）3） 科学管理（泰勒）摩登时代把人看成机器，只求效率1） 行为科学
4、学派（梅奥）社会人取代理性人2） 决策理论学派（西蒙）管理就是决策3） 系统理论学派（巴纳德）1） 新公共管理理论2） 政府治理理论3） 后现代公共行政理论8、公共服务提供的方式：1）政府；2）非政府组织NGO、NPO；3）市场方式(二)政府职能（行政职能）1、政府职能含义：是指国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能作用。它反映着国家行政管理的基本内容和活动方向，是行政管理的本质体现。2、政府职能的重要地位； 1）体现了公共行政的本质要求 2）是政府机构设置的根本依据 3）是行政管理体制和机构改革的关键 4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准3、行
5、政职能的特性：执行性、多样性、动态性（原则性与灵活性相结合）4、政府职能的发展弱势政府时期（自由资本主义时期）强势政府时期（垄断资本主义时期）有限政府时期形成与发展守夜人三管国家：军官、警官、税官亚当斯密国富论认为政府是一种恶。凯恩斯主义罗斯福新政从摇篮到坟墓形成于20世纪70年代新自由主义经济理论代表人物：哈耶克、布坎南特点A统治职能的极端强化；B经济管理和社会管理职能的相对弱化。A范围大大拓展1）加强宏观调控2）兴办国有企业3）加强企业管制4）政府社会职能加强B方式更加复杂多样A通过非国有化，减少政府企业的微观管理B政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用C推进公共服务职能的社会化、市场化（
6、新公共管理趋势）eg.萨切尔夫人、里根5、政府职能体系（1）基本职能（静态职能）1）政治职能（军事保卫、外交、治安、民主政治建设）2）经济职能（政策指导eg.税收政策、宏观调控、公共服务、市场监督）3）文化职能（教、科、文、卫）4）社会职能（社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、社会服务）（2）政府的管理运行职能（动态职能）1）计划职能（首要职能）：政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程。eg.十二五规划2）组织职能：政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实践的活动过程。a根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新人员。b合理组织原有的机构和人员，
7、承担起计划所涉及的任务。3）领导职能：政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属人员所采取的各种影响和激励过程。 a指导下属b激励下属（最重要的要素）c协调下属d加强组织内的信息沟通4）控制职能：政府为使组织目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动。a明确控制标准b确定控制幅度c疏通反馈渠道d运用调节手段e有效进行检查、督促（3）政府的层级职能（中央、地方、中央和地方共享） 突出难点：事权和财权不匹配。6、政府角色定位的集中体现是政府职能。（三）政府职能转变1、行政职能关系转变表现为：理顺5种关系（中央-地方；政府-企业；政府-市场；政府-社会；政府内部）2、行政职
8、能转变的必要性：1）建立社会主义市场经济的要求2）应对全球化3）宏观经济社会全面发展4）深化政治体制改革5）机构改革的动因和基础3、行政职能转变的必然性：1）社会内部政治、经济变化时政府职能转变的外部动因；2）行政管理科学化是政府职能转变的内在动力。3）技术手段现代化是政府职能转变的“催生婆”。4、影响与制约政府职能转变的因素：1）社会环境的变迁（外因）2）公共行政的科学化（内在动力）3）技术手段的创新（根本保障）信息手段4）传统行政文化的影响（制约因素）5、政府职能转变的内容：1）外部转移：政府与非政府之间2）系统转移（内部转移）：政府内部重新划定职能（我国最多运用）3）行政管理方式的转变：
9、包括工作方式、工作作风、运行程序等。5、政府职能转变的关键：政企分开。“政府不能既当运动员又当裁判员”6、政府职能转变的目标：小政府大社会。第二章 行政组织与行政体制（一）公共组织1、公共组织的类型划分标准具体内容财务-会计政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会公共权力的强制性大小强制性公共组织（政府）、半强制性公共组织（仲裁委员会、协会）、非强制性公共组织（研究所、院校、医疗机构、咨询机构、文化团体，体现服务性）权威与等级结构古典模型（古立克，倡导效率）、官僚模型（韦伯，功绩制），第三部门行政模型2、公共组织是指，以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，
10、包括政府组织，也包括第三部门组织。3、第一部门：政府；第二部门：企业；第三部门：非政府组织。（二）行政组织1、行政组织的四大要素：物质、精神、环境、目的（灵魂）。组织成员和职位构成行政组织两大最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。2、行政组织的目标确立的基本原则：明确、统一、有层次性、范围适中、以社会责任为基础、区别对待、全员参与。3、行政组织的设置原则：命令统一、分工协作、权责一致；精简高效、幅度适中、权变、法制（法治）。 行政组织的设置要因事（公共管理事务）而设，这是行政组织设置的根本前提。4、行政组织的管理原则：职能需要与精简高效相结合；完整统一与分权管理相结合；管理幅度与管理层次相结
11、合；职责权利相一致；稳定性与适应性相结合。5、机构编制管理：（1）领导机制：统一领导、分级管理（2）主要任务：（三定：定职能、定机构、定人员编制）a职能管理b 机构管理c人员编制管理 6、行政组织的类型依行政组织工作性质和作用划分中枢机关（首脑机关）职能机关辅助机关：综合性、专业性、政务性、事务性幕僚机关（咨询机关、参谋机关）派出机关：行政公署（专员）管委会公共权力的强制性强制性公共组织（政府）、半强制性公共组织（仲裁委员会、协会）、非强制性公共组织（研究所、院校、医疗机构、咨询机构、文化团体，体现服务性）这类组织特点是非强制性和服务性。纵向中央行政机构、地方行政机构横向决策指挥机构、执行运转
12、机构、参谋咨询机构、监督反馈机构7、行政组织的纵向结构的基本问题是确定各层次之间的隶属关系，处理好行政层次与行政幅度的关系。现代行政组织偏向扩大宽度，减少层级（扁平化）8、与行政幅度（行政控制幅度）宽窄有关的5个因素：（管理幅度是指管理数额）1）行政层次（反比）2）管理实务的难易程度（反比）3）组织内权责划分程度（正比）4）组织成员的素质（正比）5）组织机构的合理化程度以及物质设备和技术传送的先进程度（正比）6）组织效率（反比）9、组织结构形式改革新特征：扁平化、团队化10、扁平化：优点缺点1）层次减少，组织成员的积极性提高2）信息通畅3）管理成本降低、效率提高1）造成权力分散2）管理控制减弱
13、11、团队化的特点：目标明确、界限不明、角色分工、规模适中12、行政组织体制划分依据具体类型优点缺点其他行政决策和承担行政责任的人数首长制独任制一长制1） 权力集中、责任明确、2） 指挥有力、迅速3） 避免推诿、减少冲突4） 易于保密1） 精力有限、难易胜任2） 造成滥用职权、贻误决策或独断专行等执行性决策性技术性速决性委员会制合议制1） 民主2） 集思广益3） 防止和克服舞弊职务不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力立法性咨询性协调性行政组织上下级职权的大小集权制1） 有利于政令统一、标准一致2） 有利于维护组织整体利益3） 便于命令的贯彻和执行1） 不能因地制宜，缺乏应变能力2） 滋生官僚主义
14、，挫伤下级积极性3） 工作效率低总体而言，分权效率低，但集权事事请示的话效率低。分权制1） 因地制宜，应变能力强2） 克服权力集中，发挥下级积极性1） 权力分散、政令不统一、指挥失灵2） 各自为政，形成本位主义同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同完整制集约制一元统属1） 权力集中、权责明确、指挥统一、步调一致2） 统筹全局、全面规划3） 易于沟通1） 缺乏监督制约机制2） 上级产生官僚主义，下级失去积极性分离制独立制多元统属防止专断，发挥下级积极性政出多门，相互推诿美国行政组织内部各机构功能与性质层级制分级制直线制科层制1） 结构简单2） 权力集中、责任明确、政令统一3） 联系简洁、决策迅速1） 主管事务繁多，难以胜任2） 下级接受命令多，疲于应付3） 层次太多造成信息失真以层级制为基础的直线职能制职能制分职制分部制1） 业务专一、责任明确2） 形成有效的工作秩序，提
