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1、 第一章 绪论乡镇行政管理是我国最基层的行政管理，是整个国家行政管理的重要组成部分。搞好乡镇行政管理，必须首先系统地了解行政管理学的基础知识、基本理论以及乡镇行政管理的地位、作用，原则、内容和方法等，这对于掌握乡镇行政管理的规律?实现乡镇行政管理的科学化具有十分重要的意义。第一节行政管理学概述一、行政管理与行政管理学的涵义(一)管理“管理”一词，中文本意为管辖、治理。在管理科学中，人们对“管理”的定义众说纷纭，但其基本涵义与管辖、治理相近，通常是指一个组织为了实现其目标，由管理者采用各种方法、方式和手段，对人、财、物以及它们之间的内在联系进行计划、组织、协调、控制等一系列活动的过程。管理是伴随
2、人类的产生而出现的一种实践活动。凡有人群活动的地方，就有管理。任何一个组织，大至国家，小至群体，要想有效地进行各自的活动，部离不开管理。正如马克思所指出：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动。”；“就像一个乐队要有一个指挥一样。”如果没有管理，没有一定的指挥、协调和控制，就不可能进行正常的生产和社会活动。特别是随着现代科学技术和生产力的发展，人们越来越清楚地认识到，人类的生存与交往、社会的发展与进步、国家的繁荣与昌盛、企业的前途与命运，凡此种种，无一不与管理息息相关科学管理与科技进步成为了推动现代社会经济高速发展的不可或缺的两个轮子。(二)行政管理行政
3、管理是管理系统中的一个重要组成部分，它随着国家的产生而产生，是国家权力机关的执行机关依法管理国家政务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它包括如下涵义：1行政管理的主体是国家权力机关的执行机关。在我国，即国务院和地方各级人民政府。2行政管理的客体是国家政务、社会公共事务和行政机关的内部事务，其范围遍及国家和社会生活的各方面。3.行政管理的过程是运用国家权力管理国家政务、社会公共事务的过程，一切行政管理活动都直接或间接地与国家权力相联系，以国家权力力后盾。4.行政管理活动的根本原则是依法行政。任何行政机关和行政人员都只有依法行政的义务，而没有超越宪法和法律的特权。依法行政是现代行政管理科学化的重
4、要标志。(三)行政管理学行政管理是一种管理活动，而行政管理学则是一门学问，它是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家政务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学：行政管理学作为专门研究行政管理活动规律的科学，具有如下特性：1.政治性与社会性。行政管理具有二重性，它具有执行阶级统治职能的鲜明政治性，又具有管理社会公共事务的社会性。作为专门研究行政管理活动及其规律的行政管理学，也必然集政治性和社会性于一体，一方面它必须为统治阶级的利益服务，另一方面它所揭示的管理社会公共事务的一般规律和方法也可以为不同阶级所利用。我国是社会主义性质的人民当家作主的国家，这就决定了我国行政管理学的宗旨和任务必须为
5、广大人民群众服务，为巩固和发展社会主义的经济基础服务，这是社会主义行政管理学区别于一切剥削阶级国家行政管理学的关键所在。我国行政管理学还具有社会性的!面，它必须研究政府如何管理社会公共事务，搞好社会福利事业等公共管理，以充分发挥社会主义制度的优越性。2.理论性与应用性。行政管理学的范畴、原理、原则等，都是从行政管理实践中总结和概括出来，从纷繁复杂的行政管理现象中抽象出来的带有规律性的东西，具有较强的理论性。同时，它又有很强的应用性。它紧密结合行政管理的实际，研究如何有效地运用国家权力，通过组织、领导、计划、指挥、协调、控制等管理环节和采取行政、法律、经济、教育和激励等各种手段和方法，合理地组织
6、和发挥人力、物力、财力等各种管理要素的作用，以完成国家行政管理的任务。它是一门在实践中产生、又应用于实践、服务于实践的学科.3.综合性与独立性。行政管理学是一门综合性很强的学科，它广泛运用了政治学、管理学、经济学、法学、心理学、社会学等各种学科的理论知识，吸收了现代科学技术的精华，又与各行各业的专业知识存在着交叉渗透的关系，具有很强的综合性。同时，它具有自己独立的研究对象、范畴和体系，是一门按自身特有的规律不断发展的学科。4.规范性与革新性。把科学管理的规范化要求运用于行政管理过程中，制定各种职务规范，颁布各种行政法规，建立和健全各种管理制度，这是实现行政管理科学化、法制化的必然要求。因此，行
7、政管理学所揭示的管理规律、原则和手段具有规范性的特点，它要求人们遵循行政规范，按规章制度办事。当然，规范本身不是永恒不变的，行政管理的制度、法规和方法是随着实践的深化、时代的发展而发展变化的。因此，它要求人们勇于实践，积极探索，大胆创新，使之尽快地形成适合新的社会需要的行政管理规范，并以此指导行政管理改革的实践。二、行政管理学的研究内容行政管理学的研究对象和内容是不断发展变化的。早期的行政管理学仅局限于行政法的研究，到20世纪初，其研究内容扩展为行政组织、人事行政、财务行政和行政法规。近几十年来，随着社会经济文化的发展、科技的进步和管理科学的发展，行政管理学的研究内容更加丰富了。就我国近年来出
8、版的行政管理学著作看，其研究内容主要包括如下13个方面：(一)行政管理原理行政管理原理是行政管理活动规律的升华，它揭示了行政管理现象、行政管理过程的本质联系。正确认识和运用行政管理原理，是保证行政管理活动获得成功的前提条件，它有助于人们对纷繁复杂的行政现象和行政活动过程的理解。它包括如下具体原理：1系统原理：系统是指相互联系、相互作用的诸元素结合成的综合体。它具有整体性、内部相关性、环境相关性等基本特性。行政管理的系统原理就是运用系统理论，对构成行政系统的诸因素进行分析和运筹规划，合理配置，协调各行政系统之间以及各行政系统内部各元素之间的关系，以发挥行政系统的整体功能，同时，把行政系统看作是与
9、外界紧密联系的并随着环境变化而变化的开放系统，注意研究和掌握外部环境因素对行政管理系统的制约影响以及它们之间相互适应的情况，以保持彼此之间的平衡和稳定行政管理系统的功能。2“人本”原理。自古以来，人为行政之本，行政管理的各构成要素中，人是第一要素。只有充分发挥行政管理人员的智慧和才能，调动广大人民群众的积极性，才能推动各项行政管理工作的顺利开展。行政管理的“人本”原理，就是强调人在行政管理过程中的主导地位，主张关心人、尊重人、理解人、信任人，坚持任人唯贤、适才适用的原则，科学地选人、用人、培养人、激励人，以最大限度地调动人的积极性和创造性。3法治原理。现代行政管理的显著特征，就是依法治国，依法
10、行政。衡量一个国家的行政管理是否现代化，其主要标志也是看实行法治还是实行人治。行政管理的法治原理，就是强调通过建立、健全完备的法律法规体系来规范、控制和协调各项行政管理活动，做到法制完备，有法可依；同时，坚持法律面前人人平等的原则，有法必依、违法必究、执法必严，禁止任何人有超越法律的特权。4权变原理。行政管理的权变原理认为，构成行政管理活动的一切要素，都是处于发展变化之中的不稳定的变量，这些要素的发展变化会对行政管理活动及其结果产生重要影响。因此，行政管理过程中必须善于根据行政管理系统所处的内外环境因素及其变化情况，因势利导，随机应变，适时改革组织机构，调整行政管理对策和管理方法，以适应形势发
11、展的需要。而权变的目的在于追求实效，更好地实现行政管理的目标。因此，行政改革必须实事求是，从客观实际出发，从实际效果出发，因事、因地、因人制宜，不搞形式主义。5效益原理。效益原理是行政管理学的一条重要原理。行政管理研究的宗旨，在于提高行政效率，追求和实现较好的行政效益。因此，它要求在行政管理活动中重视价值原则，提倡用较少的人力、物力、财力和时间去做更多更好的事，努力实现经济效益和社会效益、局部效益和整体效益、当前效益和长远效益的有机统一。上述原理相互联系、相互作用，贯穿于整个行政管理研究的始终，对行政管理实践起着重要的指导作用。(二)行政环境行政环境是行政系统赖以存在和发展的前提和基础，行政系
12、统在一定的行政环境中形成并反作用于行政环境，能动地改造环境。只有正确认识行政系统与行政环境的这种相互作用关系，了解和把握行政管理的政治环境、经济环境、文化历史环境、自然环境以及国际环境的特点，才能从实际出发，实事求是、因地制宜地搞好行政管理。(三)行政职能和行政组织行政职能反映行政管理活动的内容、实质与方向，是行政组织设置的依据。行政组织则是行政管理的主体，有效的行政管理离不开健全、合理的行政组织。因此，行政职能与行政组织是行政管理学研究的重要内容之一。它研究行政职能体系的构成、职能的转变和行政组织的结构、编制与改革等。(四)人事行政人事行政即行政机关的人事管理，它在国家行政管理中占有十分重要
13、的地位。人事行政的范围很广，它包括人事的计划和组织、使用和开发、激励和监督等功能以及职位分类、选拔、培训、考核、奖惩、职务升降、退职、退休、工资待遇等管理环节和措施。研究人事行政的主要任务，就是从极其复杂的人事关系中找出带规律性的东西，用以指导和管理人事工作，达到人尽其才，才尽其用，更好地为经济建设服务的目的。我国当前正着手建立国家公务员制度。进行人事管理制度的改革，更迫切需要进行这方面的研究。(五)行政领导行政领导在行政管理的各方面和全过程居于主导的地位。行政领导功能的发挥程度及其优劣，决定着行政管理职能的实现程度和行政管理的水平。行政领导作为行政管理学的重要内容，着重研究其构成要素、领导制
14、度、领导素质和群体结构以及领导方法、领导艺术等。(六)行政立法与行政道德要保证和维持行政管理的科学性和权威性，行政机关及其工作人员必须依法行政，为政清廉。行政立法和行政道德研究就是要用行政法规和行政道德来规范行政机关及其工作人员的行政行为。(七)财务行政财务行政是行政管理的物质基础。财务行政研究国家财政收支的有效管理、调整和监督，它包括预算、会计、决算和审计等内容，其中预算管理是全部财务行政的中心环节和主要内容。(八)行政目标、行政计划与行政决策行政目标是行政管理的起点，是最重要的战略决策，它规定着行政管理活动的方向：行政计划则是实现行政目标的具体筹划与步骤、方法，是有预见性的决策。而行政决策
15、不限于行政目标、行政计划，它贯穿于行政管理的全过程，决策正确与否关系着行政管理的成败。因此，行政目标、行政计划与行政决策三者紧密相联，构成了行政过程研究的核心内容。它研究行政目标的确立、行政目标的管理和行政计划的类型、制订以及行政决策的程序、方法、体制等。(九)行政执行与行政监督行政执行是行政机关及其工作人员实施行政决策，以达到预期目标的全部活动过程。行政监督则是党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员在行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导。它们都是行政管理过程中紧密联系的两个重要环节。行政管理学研究行政执行的前提、过程、手段与行政监督的作用、体制以及行政诉讼的法制监督等，(十)行政信息
16、与行政咨询行政信息是决策的依据与有效组织的手段，行政咨询则是通过对行政信息的研究，为行政领导的决策提供重要的辅助作用。因此，行政信息和行政咨询是实现行政管理科学化的重要保障。行政管理学研究行政信息的意义、行政信息管理的内容、环节与行政咨询的特征、作用及咨询机沟的形式、功能等。(十一)行政公共关系与行政协调行政公共关系和协调也是贯穿于行政管理过程的两项重要活动。为了确保行政管理任务的圆满完成，必须建立有效的政府公共关系，协调好政府内部的各种关系以及政府与外界公众的关系，使行政管理过程保持动态平衡。因此，需要研究行政公共关系的目标、职能、手段和行政协调的方法、原则等。(十二)办公室管理办公室是沟通上下、联系左右、连结内外、协助行政中枢处理日常事务和为行政机关提供后勤服务，保证行政机关各项工作正常运转的枢纽。它在现代行政管理中占有重要地位。所以，需要研究办公室管理的性质、作用、任务以及办公室管理的科学化和现代化等问题。(十三)行政效率和行政改革提高行政效率和效益，是全部行政管理活动的出发点
