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1、,第一讲 公共政策的基本要素 以城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法为例 一、引言 公共政策是社会公共生活中常见的现象，也是政府主要的行为方式之一。公共政策的有无以及公共政策质量的高低，都影响着我们每个人的利益和现实生活。作为社会公众，我们更多地关心那些与我们切身利益密切相关的政策。作为政府，我们更多地关心公共政策能否解决社会的公共问题，实现社会的公共利益。作为公共政策的研究者，我们更多地关心公共政策产生和发展的基本规律。, 迅达商务资料网客服中心,第二讲 政策的本质与功能 按照现行理解，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，也
2、可以理解为“旨在维护、增进和分配社会公共利益，对全社会具有普遍影响力的行为准则”。从中可以看出，政策的本质可以概括为两个内容：一是政策首先是作为一种行为准则而存在的，二是政策与利益密切相关。, 迅达商务资料网客服中心,一、作为行为准则的公共政策 （一）正式规则与非正式规则 社会公共生活总是需要一定的规则来规范各个社会行为主体的行为，包括社会公众的行为，也包括政府自身的行为，当然也包含着政策制定主体对政策执行主体行为的规范。很多时候，最终制定和出台政策的主体是政府拥有决策权力的机构，政策执行主体则具有双重身份，一是执行政策的主体，二是他们自己也要接受政策对他们的规范，扮演着政策对象的角色。 一般
3、来讲，规则包括正式规则和非正式规则。正式规则多指那些成文的法律法规和规章制度。政策的若干规定就具有这个特点。非正式规则是指基于习惯、习俗、道德和伦理规范而形成的不成文的规则。它是一种潜在的规则，但对人们的影响也很深刻。, 迅达商务资料网客服中心,需要注意的有两点： 1并不是涉及道德、习俗和伦理的都是非正式规则。 象美国公务员道德法应该理解为一种成文的正式规则，是对公务员道德行为所做的要求和规范。尽管涉及道德，但仍旧是正式规则。由此我们可以区分正式规则和非正式规则的特点，即：成文的和不成文的。 2正式规则和非正式规则之间是相互影响的。 非正式规则往往内在地影响了正式规则，比如有什么样的价值观和设
4、计理念就会有什么样的政策。我们探讨决策者的价值观对政策的影响部分地就是探讨非正式规则对正式规则的影响。正式规则也往往对正式规则起着约束和引导的作用，比如政策上要求破除封建迷信，要求全国使用普通话等等。, 迅达商务资料网客服中心,第三讲 公共政策与公共利益 从公共政策的定义当中，我们也可以看出公共政策是以公共利益的实现为目标的。所谓公共利益的实现包含着三个层次的内容：维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。三者之间的关系就好比是“看着蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。 但由于人们对公共利益的认识还不够充分，所以对公共政策能否实现公共利益这一点还是有一些怀疑的。本讲将重点说明公共
5、利益的内涵，以此佐证公共政策应该以公共利益为主要目标。, 迅达商务资料网客服中心,一、利益 （一）利益的含义： 通俗地理解，利益就是对人们“有好处的东西”。这样说可能过于宽泛。 进一步的理解，利益就是人们对人们有好处的资源。这里的资源既是指物质资源也是指精神资源。 最确切的定义是，人们为了生存和发展，追求自由、幸福和享受所必须具备的资源和条件。从中可以看出，我国将生存权和发展权作为最基本的人权是非常有道理的，也是站得住脚的。它与马斯洛的需要层次理论也是基本一致的。 需要特别说明的就是“条件”。比如空气质量就是人们不能忽略的生活条件。它与资源最大的区别就是：资源是看得见、摸得着的；条件往往是外部
6、的。, 迅达商务资料网客服中心,(二)利益的两种存在形态：独享的和共享的 可以认为，利益通常以两种形态存在：独享的和共享的。 1私人利益： 社会公众（主要是指个人）独享的那部分资源和条件，可以称之为私人利益。个人对这部分利益享有所有权、收益权和处置权，带有明显的“产权”的味道。, 迅达商务资料网客服中心,私人利益通常有三个层次： （1）正常利益：不因人的身份、种族、性别等属性而改变，也是所有人都应该独享的资源和条件。比如，衣食住行。它具有比较明显的共通性。 （2）角色利益：因为人们扮演的社会角色不同，也可以独享的那些“超常”的资源和条件。这是利益差异的主要根源。 （3）失常利益：一般指通过非法
7、手段获得的那些利益。 以往我们是忌讳提私人利益的，把它等同于提倡个人主义。事实上不是这样的，私人利益保持在适当的限度内，并不见得就会损害社会的发展。过度地限制了私人利益的发展会导致“利益饥渴”，造成不良的社会后果。 特别需要注意的是，正常利益和角色利益都需要由公共政策来保护的，失常利益则需要公共政策来禁止和打击。但不能因为反对失常利益而把所有的私人利益都一并反对掉了。, 迅达商务资料网客服中心,2共同利益： 部分或全体社会公众共享的那部分资源和条件。通常是不可能分割的。社会公众共同地受这些资源和条件的影响，可能是共同受益，也可能是共同受害。 共同利益有两种表现形式： （1）基于利益关系而形成的
8、第三种利益 这与人们之间的交往和利益关系相关。比如深圳彩电峰会和彩管生产行业的停产都是很好的说明。, 迅达商务资料网客服中心,（2）共同体的利益： 任何结构松散和结构严密的组织都是利益共同体，也都具有共同体利益。 正式组织的共同体利益： 政府、企业、事业单位、非政府组织都有共同体利益。不过，企业的共同体利益，特别是私人企业的共同体利益实际上是私人利益的放大。政府机构也有共同体利益，比如工作条件、工资福利待遇、机构的生存和发展等等。这就等于承认政府利益的存在。 总体而言，这类共同体的利益都涉及的部分社会成员。 非正式组织的共同体利益 我们所讲的阶层利益或群体利益都没有正式的严密的组织结构，但却有
9、共同体利益。社会就是这样一个共同体。不过，社会这个共同体的利益比较特殊，由于是涉及全体社会成员的利益，所以我们把它称之为具有“社会共享性”的利益，也就是公共利益。, 迅达商务资料网客服中心,二、公共利益 简单地说，公共利益就是那些具有社会共享性的资源和条件。不过，人们通常认为公共利益是抽象的，是虚幻的。如果这样，那公共政策就失去了目标和依托。事实上，资源和条件都是人们可以感知或把握的，所以我们把公共利益看成是客观的、现实的。 （一）公共利益的纵向层次 1社区性公共利益：社区的治安、环境和生活保障设施。 2地方性公共利益：地方的经济秩序、发展环境、治安状况等。 3全国性公共利益：国家的宪法和法律
10、、经济形势、社会秩序等。 4全球性公共利益：主要是指可持续发展问题。 区分这些层次的意义在于：不同层次的公共利益应该由不同层次的公共政策来实现。这样，公共政策就形成了一个纵向的体系。, 迅达商务资料网客服中心,（二）公共利益的横向维度： 1秩序性的公共利益：需要通过强制手段来实现的。比如社会秩序、市场秩序和金融秩序、交通秩序等。 2基础性的公共利益：比如，公共基础设施、公共工程和公共项目等。 3服务性的公共利益：比如大多数的公共服务。 4保障性的公共利益：比如，可持续发展问题、国防、社会保障等。 区分横向性质的意义在于，不同类型的公共利益，其实现的手段和主体可以不同。比如秩序性的公共利益通常只
11、能由政府来实现，其他主体并不拥有公共权力。基础性、服务性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策来实现，也可以通过其他社会行为主本来实现。比较特殊的是，保障性的公共利益大多数没有现实的收益，所以企业一般不愿意涉足，所以需要政府承担主要责任。, 迅达商务资料网客服中心,（三）公共政策要维护公共利益 为什么一定需要公共政策来维护公共利益呢？ 1由社会公众集体行动的特点来决定的。集体行动往往具有非理性的结果。 2公共利益本身最容易受到最少的照顾。 3公共利益都是非营利性的，一些社会主体不愿意涉足。 由此可以得出结论：公共利益应该由公共政策来维护、增进和分配。, 迅达商务资料网客服中心,第四讲 政府、市
12、场与公共政策 关于政府与市场关系的讨论较多，不同的立论形成了不同的政府理论和市场理论。如何正确认识两者的关系？如果理解围绕这一关系出现的若干现象：东亚奇迹曾被称为是“政府主导性经济”或“政府推动型经济”的结果，但金融危机似乎打破了这一奇迹；美国等西方国家被称为自由市场国家，却曾经进行了大量的国有化运动，并且政府干预一直存在；最近，家电市场的竞争政府采取了有限的干预；为什么自由市场在不同的国家里形成了不同的结果？, 迅达商务资料网客服中心,一、政府与市场：两个并不对等的范畴 （一）政府作为组织与市场主体之间的关系 1作为公共权力组织，作为凌驾于社会之上的组织，政府对各市场主体拥有管辖权（比如税收
13、、市场准入、质量核准等），也应当尽到保护的义务（比如明确产权、防止不正当竞争而带来的损害等）。 2政府与国有企业之间的关系（特别应强调控制制高点） 中国基本上是靠所有制来解决政府与企业之间的关系的。改革开放以来国有企业改革几乎都在这一框架体系之内，“抓大放小”是个例外。美国基本是靠经济管制来实施控制的：在政府干预时期，进行管制；在政府干预消退时期，则放松管制（deregulation）。, 迅达商务资料网客服中心,3政府与私人企业之间的关系 政府为私人企业提供法律和政策保护（比如个人独资企业法的颁布实施）； 4政府与消费者的关系 传统上政府通过行政手段来保护消费者（如果这一意识是存在的话），同
14、时并未 意识到自己也应把公民当作消费者；现代，政府力图通过促进市场竞争来保护消费者，并且越来越不得不把公民当作消费者。 需要特别说明是，企业和消费者都是市场主体，政府应该平衡企业与消费者之间的关系，从而在政府、企业、消费者之间建立相对稳定的三角关系。, 迅达商务资料网客服中心,（二）政府干预行为和市场交易行为之间的关系 1干预的方式： （1）是全面干预还是部分干预； （2）通过财政政策和货币政策的宏观调控，通过行政手段的微观规制。前者意味着政府在规范市场交易行为，后者意味着政府参与市场交易行为。, 迅达商务资料网客服中心,2干预的合理性： （1）市场交易行为有合法的和非法的： 合法的交易行为有
15、时候也需要政府的干预，比如康泰克禁售事件，药品不良反应信息通报制度。 非法的交易行为显然更需要干预。有交易对象的不合法、交易方式的不合法（比如传销）和交易主体的不合法（比如向未成年人销售香烟）。 一个值得担心的问题是，干预合法的交易行为、对非法交易行为置之不理。这将进一步导致市场的无序和政府干预的不规范性。 （2）干预手段的合理性：在法律、经济和行政诸手段之间寻求平衡；市场经济应该是法治经济，它属于一个经济范畴。 （3）干预结果的合理性：是一种事后判断，对政府能力提出了较高的要求，同时也可能带来财政危机从而影响政府能力, 迅达商务资料网客服中心,（三）政府政策机制与市场机制之间的关系 1政策机制一部分是针对市场机制的，这部分政策旨在完善市场机制；市场机制包括竞争机制和激励机制。 2市场机制只能解决有限的问题，而政策机制的涵盖面较广，并不仅仅局限于经济领域。 3从目标上来说，政策机制可以以社会公共福利为目标并通过公共选择机制来实现，而市场机制则是基于个人利益的目标通过自愿选择、自主决策机制来实现。,www.2238.
