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1、新时期 财税改革与发展的趋势展望,徐培杰,党的十八届三中全会对财税改革的定位,十八届三中全会将财税改革置于非常重要的位置，首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，提出了建立现代财政制度的目标框架。 在财政法治、政府间财政关系调整、宏观税负调整、税收优惠清理、地方税体系构建、预算管理制度改革、财政透明度提升、财政支出绩效考评等方面均有涉及，成为未来十年中国财税改革的纲领性文件。,党的十八届三中全会对财税改革的定位,（一）财政是国家治理的基础和重要支柱,（一）财政是国家治理的基础和重要支柱,突破了传统的经济学思维和工具化思维 财政职能不只是反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个
2、方面 财政要把效率与公平有机融合在一起，使二者有机结合,（一）财政是国家治理的基础和重要支柱,4.在任何经济社会的任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在 (1)没有财政支出的安排，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就没有国家治理的实现； (2)财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业的最直接的纽带； (3)财政制度安排一方面决定财政职能的履行，而且事关政府职能履行状况；另一方面决定国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。,（二）建立现代财政制度,1.现代财政制度的首要特征是其目标为 “社会公众利益的最大化” 2.现代财政制度是法治
3、财政 3.现代财政制度是透明财政 4.现代财政制度要体现可预见性 5.完整、规范、透明、高效的现代政府预算制度是现代财政制度的基础,二、新形势下财税改革面临的问题与挑战,（一）我国财税改革的评价,（二）我国财税改革面临新的形势,（一）我国财税改革的评价,1.放权让利（1978年-1993年） “权”财税管理权；“利”税收和国有企业上交的利润 “放权让利”使我国改革从分配领域入手 2.制度创新（1994年-1998年） 1994年财税改革是我国财税制度改革的里程碑，目的在于建立适应社会主义市场经济体制的财税制度。 3.构建和完善公共财政制度（1998年至今） 重点是财政支出管理制度，特别是政府预
4、算制度改革,结论 财税改革是我国改革的先行者、重点领域、关键环节,（二）我国财税改革面临新的形势,1.财政收入增长速度放缓，步入尊重经济规律、有质量、有效益和可持续的财政收入增长的状态 2.财政支出刚性增长压力加大 （1）以往支出所形成的惯性； （2）法定支出固化财政支出模式，在一定程度上肢解了财政资金； （3）社会经济发展及改革所需要财政支持力度的增强。,（二）我国财税改革面临新的形势,3.财政收支矛盾加剧，财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临挑战。 4.预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软。 5.税收制度不适应经济社会发展
5、、改革、转型的新形势，特别是解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱。税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。,（二）我国财税改革面临新的形势,6.财政体制改革迫切 （1）现有财政体制的缺陷明显 过多强调财力分配“分钱” 地方政府财权不够，财力短缺，扭曲了地方政府的行为 地方税体系不完善 转移支付制度不完善 地方政府性债务规模庞大，发债信息极为不透明,（二）我国财税改革面临新的形势,6.财政体制改革迫切 （2）“营改增”倒逼加快财政体制改革 现行“营改增”的收入分配属于临时性的过渡方案， 未能解决财政体制深层次问题； “营改增”引发事权、财权与财力三
6、要素的重新匹配组合。,（二）我国财税改革面临新的形势,7.现有财税制度、政策的协调和以往改革所产生的效应的评估 税收观念的转变 税制改革的整体性 预算改革中制度的协调性 改革过程中部门权力、利益的调整 8.财税改革社会关注度的提升，社会公众参与意识的增强,三、财税改革与发展的展望,（一）财税改革的落脚点,三、财税改革与发展的展望,（一）财税改革的落脚点 1.国家治理现代化 国家治理：公共权力运行的制度化和规范化、民主化 法治、效率、协调 2.维护市场统一 市场统一：经济要素自由流动；经济要素平等交换；经济要素有效利用。 核心价值是优化全国的市场环境；进而统一市场能够公平、有效运转。 3.促进社
7、会公平 包容性发展（增长），注重经济发展的成果涉及所有人群，注重发展和改 善民生，注重提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入和福利水平， 注重制度创新和政策改进。 社会公平目的在于建立权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要 内容的保障体系和机制。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 （1）稳定税负-保持宏观税负不变 税负：宏观税负、微观税负、法定税负、实际税负 稳定政府与市场的分配关系；稳定财政，避免财政风险扩大； 优化政府收入内部结构，如国有资本经营收益，公共资源收益合理共享机制， 非税收入、资源、环境、房地产等相
8、关税费联动改革。 （2）优化税制结构-直接税与间接税比重 逐步降低间接税比重，同时提高直接税比重； 从以“流转税为主、所得税为辅”的税制模式逐步转变为“所得税、流转税 并重”的双主体税制结构。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 （3）完善税制 完善税制考虑的因素 居民间收入差距逐步拉大；科技实力需进一步提高；环境问题堪忧 税制改革内容 -建立规范的现代增值税制度 -进一步发挥消费税调节作用 -加快资源税从价计征改革 -加快推进房产税制度改革 -建立、健全综合与分类相结合的个人所得税制度 -开征环境保护税,三、财税改革与发展
9、的展望,（二）财税改革的思考 1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 （4）完善管理 清理规范税收优惠政策 税收优惠政策包括：区域性政策、行业性政策、企业规模性政策 所有制性政策 清理目的：遏制无序的减税；维护市场的统一开放；促进社会公平 推进税收立法进程，完善税制体系 -贯彻税收法定主义，研究制定税收基本法 -逐步完善税收实体法 -完善税收程序法 -实现税收管理的集约化,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 （4）完善管理 完善税收征管制度 构建以明晰征纳双方权利、义务为前提，以风险管理为导向，以重点税源为
10、 着力点，以信息化建设为支撑的现代税收征管体系,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效 （1）划清政府与市场的边界，确定财政支出范围和方式 （2）区分财政公共性的层次，以其不同的层次制定相应的机制、制度 （3）清理规范重点支出挂钩机制,目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及：教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。2012年仅财政安排的7类重点支出占全国财政支出的48%。 形成的问题：支出结构固化、僵化，肢解了预算安排，相互攀比，财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等,三、财税改革与
11、发展的展望,（二）财税改革的思考 2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效 （4）清理规范各种财政补贴，如惠农补贴、能源补贴、家电补贴等。 许多补贴只考虑短期需求，缺乏激励相容的运行机制，形成支出碎 片化，短期措施长期化，资金使用低效化。 （5）严格控制“三公经费”等一般性支出，降低行政成本。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效 （6）压缩经济建设支出规模，优化公共投资结构；加大社会福利性支出比重，优化人力资本投资型社会福利项目 发达国家经济建设支出比重10%（我国占50%） 社会福利支出达到60%70%
12、（我国占30%） （7）建立和完善政府购买公共服务制度 界定公共服务的范围与程度；转变政府职能； 了解社会对公共服务的需求；培育社会服务主体。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 3.以法治为导向，建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度 （1）现代各国预算管理模式的变化 从投入导向预算转变为结果导向预算；具有使命感的预算； 从年度预算转向年度预算与中长期预算相结合；注重公民参与的预算。 （2）现代预算管理制度的核心 预算编制科学完整；预算执行规范有效；预算监督公开透明； 三者有机衔接、相互制衡。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 3.以法治为导向，建立完整、
13、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度 （3）政府预算改革的内容 将国有资本经营预算和政府性基金预算合并到公共预算 建立政府债务预算 改革年度预算控制方式 审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展 建立跨年度预算平衡机制 建立跨年度弥补超预算赤字机制 实行中长期财政规划管理 完善政府预算公开制度 建立权责发生制的政府综合财务报告制度 包括：政府资产负债表、现金流量表、资本支出表以及其他报表,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 4.深化财政体制改革 财政体制改革总的思路是：稳定财力分配格局，改进财力分配方式；按“外部性、复杂性、激励相容”三原则，划清政府支出责任
14、，明晰事权划分，增强中央支出责任；加快地方税体系建设，保证合理的地方税收规模；改进转移支付体系，压缩转移支付规模，调整转移支付结构。 深化我国财政体制改革必须强调的几个方面：,一是坚持1994年分税制改革方向，在肯定其成效的前提下，对分税制体制加以巩固、完善和提升。 二是结合我国实际国情，社会经济发展的阶段性及市场经济体制完善的程度。 三是财政体制改革涉及面比较广，需要有配套改革措施。,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 4.深化财政体制改革 （1）调整改革政府间事权与支出责任是根本前提 支出责任划分： 将有利于统一市场形成的支出责任划归中央； 与公众切身利益紧要相关的支出领域，中
15、央加大投入力度； 事关环境友好型社会建设的重大事宜，由中央负责； 有利于经济可持续发展的跨省重大项目由中央负责。,政府间支出责任初步设想,政府间支出责任初步设想,政府间支出责任初步设想,政府间支出责任初步设想,政府间支出责任初步设想,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 4.深化财政体制改革 （2）在收入划分上应强调分税、分租与分利相结合；在税收的划分上，应赋予地方一定的税收立法权，适当扩大地方财权；加快形成和完善地方税体系。 地方税体系中主体税种设置要考虑：有一定的收入规模；引导地方政府行为；调动地方积极性，强化税源管理；保持中央收入的主体地位和地方收入稳定增长。 将增值税划归中央
16、，在零售环节开征销售税 将消费税划归地方 尽快建立房地产税制度 将车辆购置税划归地方,其他观点： 零售税+个人所得税+房产税 增值税分成+个人所得税+房产税 建立以部分所得税与个人所得税为主体，房产税、资源税、车船税、环境税、城建税为补充的地方税收体系,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 4.深化财政体制改革 （3）规范财政转移支付制度，强化均等化作用的发挥 配合有关事权和支出责任的上划，降低转移支付的规模 合理确定转移支付方式 完善均衡性转移支付制度 -合理确定规模（50%） -取消税收返还 -建立稳定增长的长效机制 -在均衡转移支付项下，对粮食主产区、资源地区、生态地区给予特 殊倾斜，保证外溢性得到补偿 -完善绩效考评机制,三、财税改革与发展的展望,（二）财税改革的思考 4.深化财政体制改革 （4）规范财政转移支付制度，强化均等化作用的发挥 规范专项转移支付
