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1、行政法的基本原则,一、行政法基本原则的涵义 行政法的基本原则是指导和规制行政法的立法、执 法以及指导、规制行政 行为的实施和行政争议的处理的 基础性、普遍性规范。它贯穿于行政法具体规范之中， 同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观 念。,行政法的基本原则,行政法的实体性原则: 1.依法行政原则. 2.尊重和保障人权原则. 3.越权无效原则. 4.信赖保护原则. 5.比例原则.,行政法的程序性原则: 1.正当法律程序原则. 2.行政公开原则. 3.行政公正原则. 4.行政公平原则.,根据国务院依法行政实施纲要和学者论述，行 政法的基本原则包括以下四项 合法行政原则 合理行政原则 （又称
2、行政适当原则，是指行政行为在合法 的前提下应尽可能合理、适当和公正。） 诚信原则 高效原则,行政合法性原则和行政合理性原则的比较,行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则。 合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。 合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。 行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否合理的问题了，而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题。 合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的，二者有可能相互转化。随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性
3、问题，原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题。,案例 一行政行为须合法、守诚信,【案情】 2003年，长沙市政府先后两次颁发了关于加强摩托车行驶 管理的通告和长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通 告，做出了在市内若干道路上“不允许摩托车行驶”的规定(俗称 “禁摩令”)。 今年7月12日，岳阳市政协委员刘铁山在长沙河西办完事回 家，途经湘江一桥时，被岳麓区交警大队的执勤交警罚款200 元，理由是刘骑摩托车闯了“禁区”。刘提出异议，未被接受。此 后，刘铁山向长沙市公安局交警支队提出行政复议，并对长沙市 “禁摩令”的合法性提出审查申请。 交警支队维持原行政行为，刘铁山起
4、诉。,岳麓区交警大队认为，该大队对刘铁山进行罚款的执法 依据为道路交通安全法。该法第38条规定：“车辆、行 人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应 当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上， 应当在确保安全、畅通的原则下通行。” 而这一条中的“交通信号”就包括了交警设立的摩托车禁 行标志。并且该法第39条中规定：“公安机关交通管理部门 根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动 车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”,刘铁山则表示，岳麓区交警大队所引据处罚的“第38条”没 有赋予被告“设禁区罚款”的权利，相反是赋予车辆、行人的 法定有序通行权。“而禁摩令却不
5、允许摩托车过桥，公然歧 视摩托车行驶人，是对其上路行驶的平等权的侵犯。”因 此，刘铁山认为，该大队对其进行罚款的执法依据是长沙 市政府的“禁摩令”，而不是道路交通安全法。 刘铁山认为，根据行政许可法第8条“公民、法人或 者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不 得擅自改变已经生效的行政许可”，“禁摩令”以设禁区的方 式，擅自改变了原告已经通过上牌获得的允许在城区道路 上行驶的行政许可，使摩托车驾驶人的行政许可被部分“勾 销”，却没有相应补偿，显然有悖该法确立的信赖保护精神。,10月20日上午，岳麓区法院就刘铁山诉岳麓区交警大队 案进行公开审理，庭审中，执勤交警对刘铁山的处罚依据 是不
6、是“禁摩令”，成了原被告双方争议的焦点。 12月14日，岳麓区法院于作出了一审宣判，认定岳麓区 交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合 法，结果并无不当。原告刘铁山败诉。 原告刘铁山一审败 诉后，向长沙市中级人民法院提起了上诉。2005年2月1日 二审在长沙市中级人民法院开庭审理。3月29日，刘铁山收 到二审维持原判的判决。 据称，此案是我国行政许可法实施以来，全国首 例“禁摩令”被提起行政诉讼的案件。,【法律问题】 本案中交警对刘铁山的处罚是否合法？长沙市政府颁布 的“禁摩令”是否符合依法行政原则的要求？ 【评析】 本案一审中，双方争议的焦点问题是执法交警对刘铁山的处 罚依据是什
7、么，依据是否合法。原被告各执一词。被告称其 执法依据是道路交通安全法第38条。原告认为被告执法 依据是“禁摩令”。行政处罚依据是指行政执法主体据以作出行 政处罚决定的直接根据。只有在内容上对处罚的内容和幅度 作出明确规定的法律、法规和规章，才能成为执法行为的直 接依据。行政处罚法规定对行政相对人来说，法无明文 规定不受罚。,原告所指称的执法依据道路交通安全法第38、39条。 仅在原则上规定了交通管理部门的执法的手段，并没有 明文规定任何具体的处罚内容和幅度。因此，不能以此 为依据对行政相对人进行处罚。所以执勤交警的处罚依 据只能是市政府所发布的“禁摩令”。 那么“禁摩令”的合法性就成了本案的关
8、键。从法理上来看行 政行为应具备什么样的标准才符合依法行政的原则，依法 行政之法需具备什么标准。,依法行政（行政合法性）：依照法律实施行政活动，政府 的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。 法律创制（行政机关的行政法规范是法律创造的，行政权 不可逾越法律而行为） 法律优越（法律位阶高于行政法规、规章和行政命令， 行政作用不得与法律相抵触） 法律保留（基本权利的限制必须由法律规定，行政机关 不得代为规定，行政机关的任何行政行为必须有法律授 权） “禁摩令”是对证照齐全的车辆禁止通行的命令，其实质是对 公民通行权利的限制。立法法规定凡与人民基本权利 有密切关系的实现，尤其对公民权利进行限制的事项，
9、应 当由立法机关以法律的形式进行规定。,目前我国颁布的法律看，尚未有禁止或者限制摩托车的 规定。长沙市政府发布的“禁摩令”有两种可能的效力层级， 一种是普通的规范性文件，一种是经过法定程序制定的地 方政府规章。根据行政处罚法的规定，普通的规范性 文件是无权设定行政处罚行为的。那么地方政府规章有没 有权力制定一个普遍性的限制公民权利的规定呢？ 立法法第71条规定：“部门规章规定的事项应当属于 执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”地 方政府无权创制限制公民权利的行政规章等抽象行政行 为，只能在法律对公民权利事项已有规定的前提下作出具 体规定。,另外， “禁摩令”所限制的对象是已经领取
10、了合法证 照，交纳了各种税费的车辆，这样的规定也过于随意， 反复无常。政府前后的不同行为违背了信赖保护原则的 要求。信赖保护原则在我国行政法实践领域中已经得到 了运用。1999行政诉讼法解释中第五十九条 根据行 政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉 具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法 权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别 采取以下方式处理： （一）判决被告重新作出具体行政行为； （二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施； （三）向被告和有关机关提出司法建议； （四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。,2004年行政许可法第8条、69条。第八条
11、 公民、法人或 者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅 自改变已经生效的行政许可。第六十九条 有下列情形之一 的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据 利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可： （一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行 政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的； （四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准 予行政许可的； （五）依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。,依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共
12、利益造 成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合 法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照 本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政 许可取得的利益不受保护。 信赖保护原则基本含义是政府对自己作出的行为或承 诺应守信用，不得随意变更。包含四个方面 第一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序 不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和 公定力。,第二，行政机关对行政相对人作出授益行为后，事后即使发 现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成 的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或者改变此种 违法行政行为会严重损害国家、社会公
13、共利益。 第三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、 法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情 况发生重大变化，为了公共利益需要，行政机关可以撤销、 废止或改变已经作出的行政行为。但是撤销前要进行利益衡 量。 第四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种 违法情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到 的损失予以赔偿。,“禁摩令”实际上是行政机关在相对人没有过错的情况 下，对原来授予证照行为的改变或者部分撤销。其必要性 值得考量。除了禁行还可以采取其他方式克服摩托车带来 的弊端。如果经过利益权衡最终决定撤销或者改变原许可 行为，则应当对已经获得合法证照的相
14、对人给予合理的赔 偿或者补偿。 【结论】 作为“禁摩令”的抽象行政行为对公民权利的限制没有明 确的法律依据，违背了依法行政中的法律保留原则和信赖 保护原则的要求。因此，依据“禁摩令”作出的行政处罚决定 也是违法的，应当依法撤销。,案例二行政行为越权无效,【案情】原告金键康系一下岗工人，其经被告江西省弋阳县林业 局批准，取得了上饶市野生动植物保护管理站颁发的江西野生动 物驯养繁殖许可证，并于2003年12月14日购进种苗果子狸31只， 价值49400元。2004年元月8日，江西省卫生厅下发紧急通知要求 各地加强对果子狸的管理。随后，上饶市卫生局、市林业局、市 工商行政管理局、市交通局联合转发了紧
15、急通知。元月15日，弋 阳县卫生局以弋卫食监字2004第007号向原告养殖场下发了 卫生监督意见书。同月19日，弋阳县林业局、县卫生防疫站、县 卫生局和弋阳县旭光乡政府组成联合执法人员，到金键康的养殖 场作了政策宣传后对金驯养的31只果子狸进行了宰杀和消毁。事 后，县林业局和旭光乡政府根据县政府有关领导的意见，分别答 应补偿金1万元5千元损失。金键康因补偿过低，向法院提起行政 诉讼，要求确认弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳 县旭光乡政府的具体行政行为违法，并赔偿其经济损失5万余元。,【法律问题】 本案中执法人员对金键康驯养的31只果子狸进行宰杀和 销毁的行为是否合法？ 【参考结论】
16、执法人员的宰杀和销毁的行政行为超越了法定职权，属 违法行为。行政主体应当依法赔偿此行为给当事人造成 的损失。,【评析】 本案涉及的法理问题是行政行为越权无效的原则。 行政行为皆应有法律法规的授权，一切超越法定权限范 围的行为都不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 越权无效是指任何越权的或者超越权限的行政行为 或者行政命令在法律上都是无效的，即“剥夺了法律上的 有效性”。不同的国家对此的解释不尽相同，英国行政法 对越权的解释很宽泛，几乎涵盖所有的违法行政行为。 我国对越权的解释比较窄，包括四种情形：无权限；级 别越权；事务越权；地域越权。,本案中金键康驯养果子狸种苗经行政管理部门的批准，取得了 驯养资格，购进的渠道合法，属合法的私有财产，应受到法律 保护。弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳县旭光 乡政府四被告从防止非典的高度执行省、市卫生、林业等部门 的关于加强果子狸管理工作的紧急通知精神，对原告金键康驯 养的果子狸实施监管并无不当，但对金的果子狸进行宰杀和消 毁，超过了省、市各部门对果子狸管理工作的要求。
