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1、湖南省民用运输机场管理条例 讲义,省机场管理集团法务部,第一部分,概 述,民用机场的分类,民用机场分为运输机场和通用机场。 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。 通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。,我省民用运输机场的介绍,我省现有正在运营的民用运输机场共五个： 长沙黄花机场、张家界荷花机场、常德桃花源机场、永州零陵机场和怀化芷江机场。 目前还有衡阳、邵东、武冈、岳阳、郴州等机场已列入国家十二五规
2、划，有的已经开工建设。,我省机场正处于黄金发展期,2003年，我省机场实现属地化管理时，年旅客吞吐量443万人次，货邮吞吐量3.7万吨，运输起降5.6万架次，到了2009年，这三项指标分别为1280.2万人次、8.88万吨和12.4万架次，6年间年增长分别为19.3%、15.7%、14.2%。特别是2009年，全省机场和长沙机场旅客吞吐量先后突破千万人次大关。长沙机场领先武汉、厦门、南京机场，成为全国第11个跨越千万流量的机场，跻身全国大型机场之列。,立法背景,一、机场安全面临巨大的压力。 二、机场建设正处于跨越式发展关键期，挑战与机遇并存。 三、随着机场的快速发展，机场地区逐渐形成了一个“小
3、社会”，流动人口急剧增多，管理难度加大，社会问题越来越突出。,立法历程,2008年1月，省人大代表刘志仁总经理联名张家界人大代表团16名代表在省十一届人大一次会议 ，提起关于制定的议案。 2008年2月，省人大财经委将议案交给省机场管理集团和省政府法制办办理。 2008年10月9日，我省机场立法通过省政府2009年立法计划的听证。 2008年7月4日，周强省长在长沙机场建设和发展现场办公会议上，要求加快机场立法，尽早出台条例；在立法通过之前，由省政府授权有关管理职能，加大全省机场管理力度，提升我省机场整体形象。随后，又在省机场管理集团上报的关于恳请加快机场立法，抢抓机遇推动我省民航事业快速发展
4、的请示上作了重要批示，要求法制办将机场立法作为重点项目支持。,2009年元月，刘志仁总经理联名11名代表在省第十一届人大二次会议上提起关于2009年出台的议案。 2009年2月，省人大、省政府分别将条例列入省人大、省政府2009年度立法出台计划。 2009年4月，省机场管理集团完成条例草案的起草，提交省政府法制办。 2009年9月，在经过广泛调研、论证和反复修改后，省政府法制办办务会审议通过条例（草案） 。 2009年10月27日，省政府第四十次常务会议讨论通过条例（草案） 。 2010年1月5日，省第十一届人大十二次会议第一次审议条例（草案） 。 2010年3月31日，省第十一届人大十四次会
5、议审议通过湖南省民用运输机场管理条例 ，条例于7月1日正式实施。,第二部分,湖南省民用运输机场管理条例的主要内容,条例的重要意义,条例是我省第一部机场管理的地方性法规，同时也是国务院民用机场管理条例颁布后全国第一部机场管理的地方性法规。 条例是我省深入贯彻落实科学发展观、加快推进法治湖南建设的重要举措，是湖南民航事业发展的一个新的重要里程碑，标志着我省机场实行规范化、法制化管理又步入了一个新的更高的阶段，也必将对我省民航事业发展产生重大而深远的影响！ 条例分为七章，共四十条，5208字，主要对机场规划、建设、安全、营运、服务、公共秩序、场容环境、机场净空、电磁环境等管理进行了规定。,条例的六大
6、亮点,一是进一步明确了机场作为公共基础设施的定位； 二是进一步明确了机场管理机构对机场安全运营和生产运营的协调管理职能； 三是通过立法授予机场管理机构在机场地区范围内部分公共事务的行政管理权和处罚权； 四是加大了对机场总体规划的控制保护力度； 五是加强了旅客和货主权益的保障； 六是加大了对机场净空和电磁环境保护的力度。,一、机场的定位,一直以来，我国的法律法规都没有对民用机场进行过定位。而对民用机场的正确定位对于民用机场的建设、运营、管理、改革、发展等各方面都至关重要。 国务院民用机场管理条例首次明确了民用机场作为公用基础设施的定位，条例第三条规定，“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采
7、取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。” 湖南省民用运输机场管理条例在此基础上进一步明确规定，“省人民政府应当将机场的建设和发展纳入国民经济和社会发展规划，采取必要的措施鼓励、支持机场发展。机场所在地县级以上人民政府应当组织协调、解决机场管理方面的重大问题。”,把机场定位为公共基础设施，到底能给中国机场业带来什么变化呢？,1、机场的公共性定位进一步明确了政府投资建设机场的责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。 2、机场的公共性定位将进一步强化政府的监督管理责任，促使机场健康发展。 3、机场的公共性定位突出了机场管理机构的社会服务职能，这为解决机场管
8、理机构的性质问题提供了思考的依据，同时也必将带来机场业务经营方式的重大变革。 4、对机场管理机构的职责定位，解决了困扰机场管理机构多年的应不应该行使机场区域管理职能和如何行使这一职能的问题。,机场的经济效益和社会效益,李家祥局长曾说，“过去，我们常常讲，要致富先修路！现在应该再加一句话，要开放上民航！事实上，修建两三公里的高速公路，解决不了什么大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台！” 他的这番话，非常形象地阐述了民用机场公共性定位及与其他公共基础设施无法比拟的重要地位和作用。 机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具
9、有广泛的社会和经济效应。,机场的社会效益要远大于经济效益,这主要表现在：机场能为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级。从民航对区域经济的拉动作用来看，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是1：8。从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18.1亿元，相关就业岗位5300多个。 如果我们仅仅把机场看作一般的企业，只强调收益性，政府不对机场予以扶持，那么我国绝大多数中小机场将难以自
10、我生存和发展。所以，我们一定不能仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，更要从机场的综合性功能和机场对地区经济的拉动以及广泛的社会效应，来看待机场的建设发展。,二、机场管理机构的定位,随着民航体制改革的深入，机场由原来大一统的管理体制变为各自为政、互无隶属的管理体制。航空公司、油料、空管、公安相继从机场分离。 另一方面，机场的运营系统性强、安全要求高、环环相扣、缺一不可。随着机场规模的扩大和吞吐量的增加，迫切需要建立统一、高效的协调管理机制。 机场的公共性定位，也要求机场管理机构必须强化社会服务职能。由机场管理机构作为航空运输的牵头人来统一协调管理机场的生产运营和安全运营是现实的需要，也是法律的要
11、求。,法律法规授权机场管理机构协调管理权,国务院民用机场管理条例第28条和第33条授权机场管理机构对机场的安全和生产运营实施统一协调管理。 湖南省民用运输机场管理条例第11条和第16条以此为依据，对机场管理机构在安全和生产运营方面的协调管理职责作了规定。同时，按照管理和运营分离的原则，对机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位的安全和生产运营职责也相应予以明确。这也是机场作为公共基础设施定位后需要复位机场管理机构作为机场管理者的定位问题。,机场管理机构的统一协调管理职责主要包括：,1、组织建立机场安全、生产运营责任制。 2、监督管理机场安全、生产运营工作 。 3、协调解决机场安全、生产运营问
12、题。 4、参与指挥机场突发事件应急救援和组织演练。,机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位的职责,机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位是机场安全、生产运行的直接载体，应当在机场管理机构的协调管理下，按照各自的职责共同保障机场的安全、生产运营，并承担相应的责任。,三、立法授权,条例第三十五条规定，对违反本条例第二十一条第四项、第二十二条、第二十四条、第二十五条和第二十六条规定的，由机场管理机构分别按照有关市场管理、出租车管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚。 第三十五条是本条例至关重要的一条，通过这一条，作为我省的机场管理机
13、构，湖南省机场管理集团有限公司因此获得立法授权，从而取得机场地区部分公共事务的行政管理权和处罚权。,为什么要授权？,机场是我省对外开放，扩大政治、经济、文化交流的重要窗口，每年有数千万旅客和接送人员进出机场，重宾要客、国际友人进出频繁，是人流、车流、物流的集散地。机场环境和设施的好坏将直接影响到省、市的对外形象。因而，虽然机场远离城区，但是人们对机场环境和设施的要求往往比城区的标准还要高。也正因为如此，机场需要强有力的管理者对机场地区公共秩序、环境卫生、道路桥梁、园林绿化、出租车等公共事务进行严格的管理。,有权的不方便管，方便管的又没权,由于机场大多远离市区，相关行政部门难以对机场公共秩序和场
14、容环境进行有效管理，这样就造成机场在公共秩序和场容环境方面存在管理真空。 即使派驻相关行政部门进驻机场进行管理，也会因管理部门多（涉及到公共秩序、环境卫生、园林绿化、道路桥梁、出租车管理等等），管理范围窄，离市区远，而造成管理成本高昂、行政效率低下，行政资源的浪费。 而对于省机场管理集团来讲，在条例颁布前，长沙黄花机场已经成立了机场综合监察大队对机场公共秩序和场容环境进行一些维护和管理，但由于缺乏行政管理权和执法权，只能做一些劝说和维护工作，管理效果并不理想。 当前，湖南民航产业迎来了难得的发展机遇。面临新形势、新任务、新机遇、新挑战，我省机场迫切需要统一、安全、高效、有序的管理。通过地方立法
15、授予省机场管理集团在机场地区公共秩序和场容环境方面的管理权限和执法权限，是形势的需要、实际的需要。,企业作为被授权组织的条件,一般来说，行政权只能由行政机关及其公务员来行使。但由于社会关系的复杂化和行政管理的加强，单靠行政机关难以满足行政管理的现实需要，客观上需要一些社会组织承担某些行政管理职能。因此，行政处罚法第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。” 企业作为被授权组织的条件： （一）具有公益性质 （二）具有一定公共事务职能 （三）具有法人资格 （四）具有国有性质或由政府控股,省机场管理集团能否作为法规授权组织？,1、民航体制改革的历史变
16、迁。省机场管理集团前身为民航湖南省管理局。 2003年，湖南机场实行属地化管理体制改革。 2、省机场管理集团的性质、职责和任务。省政府直属大型企业，经营管理省内机场相关国有资产，统筹规划全省机场建设发展。 3、民航行业的特殊性。 4、机场管理现实的需要。 由于民用运输机场重要的战略地位，作为管理和经营民用运输机场的机场管理机构在追求企业利益的最大化和国有资产的保值增值的同时，还承载着防恐保卫、综治维稳、专机保障、应急救援、净空保护、防灾减灾、卫生防疫以及为公众提供安全便捷的航空服务等公共事务职能。,对省机场管理集团作为被授权组织所面临的障碍及其解读,（一）企业的营利性与公共行政的公益性之冲突 （二）授权企业行政与“政企分开”之冲突 （三）垄断与限制竞争的可能性对授权的影响 （四）授权省机场管理集团行政与国务院民用机场管理条例之冲突,授权的范围,授权执法不仅要有明确的法律、法规依据，而且必须在法律、法规授权范围内实施处罚。 第三十五条授权范围明确，只限于机场地区内市场管理、出租车管理
