政府的功能与运作概述.ppt

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1、案例讨论,菜农为什么让大白菜烂在地里？ 2012年大白菜多少钱一斤？有一则新闻报道称，因为大白菜每斤只能卖到两三分，连种子钱都回不来，很多菜烂在了地里。 丰产不丰收、丰收却破产，这样的悲剧几乎每年都在菜农、果农身上重复。 报道的最后，专家指出，农民要上网要了解市场信息，根据市场需求合理安排种植。记者更进一步指出，盲目跟风不可取。,【观点碰撞】,甲：一些地方政府比较注重给农民提供困难补助，却不知及时提供市场信息。所以，不能说“看得见的手”不起作用，而是作用的方式需要改进。 乙：信息不完备和不对称现象到处存在，政府也无能为力。菜农在丰收年反而赔钱，这是无法避免的。关键是要建立和完善保险机制。 这一

2、问题实质上是如何看待政府的作用，面对市场失灵，即存在的信息不对称，政府如何对处于社会相对弱势地位的群体以帮助。,2013年7月湖南省长亲打电话帮农民卖粮,2014年6月德清县委书记网上帮农民卖红土豆,第11章 政府的功能与运作,政府职能：政府应该做什么 政府能力：政府能做什么 公共政策：政府选择做什么 公共预算：政府如何花钱 公共行政：政府如何管理,11.1 政府职能：政府应该做什么,政府角色的定位 什么是政府 政府是指在一国领域或管辖范围内通过政治或法律程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多数人提供非商业性公共服务。,几个为什么 为什么有市场

3、配置还要有政府配置？ 政府配置有什么特殊作用？ 政府配置的规模多大为宜？ 政府采取什么方式配置资源？ 市场作为基础，市场有效运行市场失灵政府干预政府失灵公共选择 政府与市场关系是确定政府职能的基础,“市场事，市场定；社会事，社会建；政府事，公平办”，以此逐步把市场社会政府的边界逐步明晰起来，政府不可能也无法长时期支撑一个无限责任与包办一切的全能政府，但是，政府必须是一个敢于担当，公平透明的有为政府，服务政府，法治政府与效率政府，有所为而有所不为，居中协处。,如何理清市，区县，镇街与村居的责权利关系，地方行改的顶层思考:市级主要在统筹，监管与协同；区县（重点产业园区）是经济发展的主战场；镇街则是

4、社会治理的主平台；村居则是社会服务的末梢与终端，把各自的责能理清了，权责利的关系就容易各归各位了，“放，简，减，提”，那只是手段，深思。,市场失灵的原因及表现 每个人都在运用他的资本,来使其产品得到最大价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。但是，他在这样做的时候，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标并不是他本意追求的东西。这样，由于追求他自己的利益，他经常地促进了当时社会的利益，其效果比他自己真正想促进社会利益时所能产生的效果还要大。 Adam Smith 国富论,推崇私人经济部门和市场机制的作用，认

5、为可以通过价格机制和竞争机制对经济活动进行自发的、有效的组织，使每个人都追求个人利益，并最终给全社会带来共同利益。 要点： 人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化，而市场机制导致的均衡结果却达到了社会目标经济的最高效率。 既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织，那么政府过多的干预必然是有害的。主张“自由放任”是经济发展的最佳选择。,市场失灵的主要表现 竞争失效 a、产品的差异性 b、交通费用等交易成本阻碍要素转移 c、存在规模经济，自然垄断，形成垄断。导致资源配置不合理，不能实现帕累托最优。 公共产品问题 非竞争性、非排除性私人部门不愿提供。 市场的不完全 保险市场

6、 资本市场 新兴高科技产业,外部性问题 外部成本或外部收益的存在 偏好不合理优值品、劣值品问题 教育（低估） 香烟（偏好） 信息的不完全：信息经济学 失业、通货膨胀以及经济的失衡 劳动力成本难以控制 失业是市场经济中的经常现象 决策权分散和非理性决策导致经济失衡,收入不公平分配 即使实现Parito最优，也没有解决收入分配的公平问题 要素和财富的初始分配不公可能导致竞争后的最终分配结果更加不公。,公共部门的经济作用,纠正市场失灵配置职能 维持经济稳定稳定职能 促进经济平等分配职能,食品政治与政府失灵 20082015食品安全事件大盘点,三聚氰胺奶粉之祸 地沟油上餐桌不是一两天 面粉增白剂掺石灰

7、 小龙虾致横纹肌溶解症 问题银鱼用福尔马林 造假葡萄酒不含葡萄汁？ 苏丹红染色脐橙 双汇瘦肉精猪肉 雀巢致癌婴儿食品 硫磺毒生姜是慢性毒药 万能牛肉膏 上海染色馒头 ,“政府失灵”理论的兴起,二战以来干预经济措施效果显著70、80代后普遍流行”滞胀”怪病政府这个“暗箱”开始向人们打开新的政府理论模型政府失灵理论,公共选择理论分析框架,经济市场与政治市场区别,案例一：“官倒”现象,在计划经济时期，所有的重要物资都是由国家按计划价或调拨价统一调拨的。改革开放以后，企业超计划的产品可以按市场的协议价自行出售。 同一产品的市场价比计划价高很多。比如，1985年钢材的计划价只有市场价的1/2。如果有人拿

8、到调拨钢材，然后把它拿到市场上去出售，就获得了利润。但是一般人是拿不到调拨物资的指标的。所以，能够靠从事这种倒卖活动赚大钱的人多数都是“官倒”。,寻租案例二：郑筱萸权力寻租,2007年5月29日，国家药监局原局长郑筱萸因收受贿赂、玩忽职守两罪成立一审被判死刑。腐败犯罪被判死刑的第四位省部级官员。 收受贿赂达649万元 三项玩忽职守，核发药品批准名号、申请药品经营许可证、办理药品进口许可等方面降低审核标准 由于拥有强大的审批权力，仅2004年，国家药监局竟受理了10009种新药审批，平均每天审批29种之多。而同年美国药监局仅受理了148种新药申请案例评析：寻租源于政府部门与官员个人的权力，管制创

9、造了稀缺资源价值。,由于仿制药过多，常常出现十几家甚至几十家企业争夺一个批文，而最终审批权在药监局，批给谁不批给谁，很大程度上取决于审批人员手中的权力。“在中国目前的体制下，要尽快拿到批文，最便捷的办法就是行贿”。国家药监局附近的宾馆里住满了来自全国各地制药企业的人，带着巨款等着召见。很多人一等就是二三十天，只为把钱送进这些“监管者”的口袋，以尽快拿到批文案例评析：权力寻租会造成社会资源的浪费 近几年，药品价格虚高，药品安全事故频发，“药祸”不断，“奥美定”事件、“齐二药”事件、“欣弗”等公共用药安全事件，让公众越来越怀疑药监系统的能力，质疑药监系统的黑幕。案例评析：监管者变异为设租者产生的问

10、题 案例问题：权力寻租产生的根源是制度的漏洞，如何解决权力的两难矛盾？,“政府失灵”的涵义,政府失灵指政府行为不能增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。 萨缪尔森认为：“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了”。,政府失灵比市场失灵更危险,经济学家斯蒂格利兹论证过“市场失灵”（信息不对称） 佛里德曼论证过“政府失灵”（官僚化的政府行为） “合谋博弈”的基本原理告诉我们：相互竞争着的专家以及供应商们，不论怎样谈判，都难以形成稳固的垄断联盟。正是基于“托拉斯”的内在不稳定性，一切市场都失灵的情景在经验世界里是难以想象的，故而几乎是不可能的。

11、,权力对竞争性资源配置的扭曲作用，不再像市场失灵那样由于内在的不稳定性而难以扩展成为普遍情况。恰恰相反，政治权力对经济资源的垄断，天然地具有一种收益递增效应。 哈佛学者Schleifer认为：腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，“寻租”意味着无穷无尽的设租与寻租。,政府失灵比市场失灵更危险的原因是：政府失灵可以被腐败者的收益递增自动地扩展为政府的普遍失灵，而市场的普遍失灵在经验世界里几乎不可能出现。,公共决策失误表现在以下几个方面： （1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在

12、均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。 （2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。 （3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。 （4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，敢于就可能消除某些有益的激励。 （5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。,政府工作机构的低效率 政府失灵理论认为政府机构低效率的原因在于： （1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有

13、可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。 （2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。 （3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。,政府的寻租 “寻租是投票人，尤其是其

14、中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配，因此，寻租具有非生产性的特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。另一方面，殉葬也会导致不同政府部门官员的争夺权力，影响政府的声誉和增加廉政成本。公共选择理论认为寻租主要有三类：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订

15、货中的寻租。,政府的扩张 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。,治理措施 1、市场化改革。政府市场化改革就是引入市场竞争机制，功过市场竞争和交换制度的运作而不是完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整。公共产品和服务市场化，政府职员雇员化。 2、分权改革。分权是解决组织官僚化的有效途径，能一定程度上克服行政低效、

16、增加官员与公众获得信息的机会，使社会系统减少或免受政府决策失误的有效途径，在一定程度上可以矫正政府失灵。 3、厉行法制。克服政府行为的自利性，避免政府失灵的关键是对政府机关及其工作人员进行权力限制，建立法治政府。 4、促进公民的参与与监督。 5. 宪政改革 6. 引入竞争机制 7. 激励机制 8. 改革税制 9. 监督政府,政府职能的界定（世界银行）,避免政府失灵的对策,转变政府经济职能，合理确定政府干预经济的范围、内容、方式和力度 在公共部门引入市场力量 引入利润动机，用企业家精神改革政府 对公共部门的税收和支出进行宪法约束 加强法治和制度建设，全面推行依法行政，强化对行政权力的监督,11.2 政府能力：政府能做什么,政府能力的定义 政府能力是指政治领导部门和政府行政机构拥有制定政策和执行政策的能力，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。 政府能力的内涵 一国的政治制度和政治体制的内容是决定政府能力的根本。 政府能力大小和强弱取决于以下几个方面：政府