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1、发展规划咨询理论方法和实践第01讲发展规划咨询理论方法和实践（一）发展规划概述第02讲发展规划咨询理论方法和实践（二）发展规划咨询相关理论（之一）第03讲发展规划咨询理论方法和实践（三）发展规划咨询相关理论（之二）第04讲发展规划咨询理论方法和实践（四）发展规划咨询的常用方法第05讲发展规划咨询理论方法和实践（五）第06讲发展规划咨询理论方法和实践（六）发展规划评估的方法与实务第07讲发展规划咨询理论方法和实践（七）发展规划管理的程序与要求第08讲发展规划咨询理论方法和实践（八）发展规划概述作为课程第一讲，主要是对发展规划的基本概念、发展演变有个轮廓性的了解。理解发展规划的概念与特征、功能与内
2、容，掌握我国发展规划体系及演变过程，了解国外发展规划的概况。第一部分发展规划的概念与特征、功能与内容1.对发展规划概念的理解。发展规划是加强中央政府宏观调控，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责和能力的重要手段。我们要特别注意“规划”与“计划”、“战略”、“政策”三个概念之间的区别。相对于“计划”而言，“规划”更加注重宏观性、战略性、指导性。在实际工作中，往往将年度和年度以下的方案称之为“计划”，而将年度以上的方案成为“规划”。相对于“战略”而言，“规划”是一定时期内实施战略的行动方案，在内容上应该比“战略”更具体，在时间上更具弹性。相对于“政策”而言，“规划”是制定“政策
3、”的依据和目标，而“政策”是实现“规划”的措施和保障。2.对发展规划特征的理解。一般具有五个特征：（1）预期性，强调发展规划是对今后经济社会发展的谋划；（2）层级性，强调发展规划具有行政层级的特点，有上位规划和下级规划之分；（3）动态性，强调发展规划的制定和实施，需要根据外部环境和发展条件的变化，进行动态调整和修订；（4）宏观性，强调发展规划涉及面广，需要处理好各方面关系。（5）统领性，强调发展规划具有宏观引导、统筹协调的功能，对制订和实施政策措施发挥着综合协调的作用。3.对发展规划功能的理解发展规划的功能主要表现在四个方面：其一，综合协调功能。是指统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，实现国民
4、经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。其二，信息导向功能。是指集中展示政府对未来发展环境、发展趋势的分析和把握，提出经济社会发展战略、目标、重点任务和政策动向，从而为市场主体的生产、建设和经营决策提供引导作用。其三，政策指导调节功能。是指各级政府通过制定和实施发展规划，更好地正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，有利于促进经济社会全面协调可持续发展。其四，引导资源配置功能。是指政府通过其直接掌握的公共资源的配置，引导、带动全社会资源的优化配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性和盲目性。4.对发展规划内容的理解简要介绍一下发展规划的通常内容。一般
5、是由五个部分组成：首先，是分析发展条件。这是制定规划的依据和前提，主要包括发展环境、发展基础、存在问题等方面的分析。对于经济形势的判断，以习近平为总书记的党中央做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。要加强对经济新常态下的新挑战与新机遇、新特征与新趋势、新理念与新思维、新动力与新举措等知识的学习和理解。要重视坚持问题导向，准确把握区域经济社会发展中面临的新情况和新问题，为进一步提炼出规划的理念、目标、任务等规划内容打下坚实的基础。其次，是确立发展理念。这是规划的“灵魂”。以习近平同志为总书记的新一届党中央将建设小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的治国
6、理政重要方略。发展规划要贯彻落实好“四个全面”战略布局，结合区域发展实际，提出规划的发展理念，并体现到规划的指导思想、发展方针、指导原则之中。第三，是确定发展目标。这是规划的核心。发展目标要紧扣主题、切实可行、功能多元。既要有发展性的目标，也要有约束性的目标；不仅要有时间性的目标，也要有空间性的目标；不仅要有定性的目标，也要有定量的指标。要特别注意的是，目标与指标的区别和联系。目标的包容性更强、更有原则，而指标是对目标的具体化和量化。第四，是部署主要任务。这是政府贯彻规划指导思想和实现规划目标的重要抓手。在发展规划的主要任务中，要强化行动纲领的内容，突出战略性，使得规划真正成为各方面的行动依据
7、。任务一般是分层次的，层层分解，最终要体现为实施具体的重点项目。第五，是明确保障措施。为了保障发展规划的实施，需要综合运用法律、行政、经济和科技等多种手段，切实加强规划管理，引导社会力量，保障规划的顺利实施。在市场对资源配置发挥决定性作用的前提下，发展规划应尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法治等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。第二部分我国发展规划体系我国实行以国民经济和社会发展规划（计划）为基本框架的规划体制，已经有60多年的历史。我国的发展规划体系，可以从规划层级和规划类型两个维度加以把握。1.对我国发展规划层级的理解根据国务院关于加强国民经济和社会发展规划
8、编制工作的若干意见（国发200533号），我国发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划三级。其中，国家级规划，由中央政府部门制定，是最高层级的规划，关系到国家的全局和长远利益。国家级规划在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合，以保证国家级规划确定的目标和任务的实现。省（自治区、直辖市）级规划，具有承上启下的功能，在编制时既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发，充分体现地方特色；既要为编制市县级规划提供重要依据，又要注意与相邻地区的规划做到相互协调。市县级规划，是我国三级发展规划体系中的末端规划，也是最贴近群众、最具约束力、最具操作性的规划，同时也是相对薄弱的
9、环节。目前，国家正在探索推进市县层面规划的“三规合一”或“多规合一”。在市县层面，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，形成“三规合一”。2.对我国发展规划类型的理解我国发展规划按照功能不同，可以划分为总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划四大类。其中，总体规划，即国民经济和社会发展总体规划，是战略性、纲领性、综合性的规划，是编制专项规划、区域规划和主体功能区规划，以及制定有关政策和年度计划的重要依据。以国家级总体规划的编制工作为例，是由国务院提出，国家发展改革委会同有关部门具体负责编制。专项规划，是总体规划的若干
10、主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，是总体规划在特定领域的延伸和细化，因而必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。专项规划的编制主体是各级人民政府的有关部门。国家发展改革委在2007年印发了国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号）。区域规划，是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。由于区域规划跨行政区，涉及利益协调问题难度较大。在区域规划中，要着眼于发挥各个地区的比较优势，统筹安排好重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，推动提高区域的整体区域竞争力。近年来，中央政府出台了长三角地区等一批区域规划，特别重视创新跨
11、行政区域合作机制。主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划，是其他各类规划中空间开发和布局方面的基本依据。2010年12月，国务院印发了我国首个全国主体功能区规划，该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。3. 掌握我国发展规划体系的演变过程自1953年开始，中央政府每五年制定一次国民经济和社会发展规划（计划）。60多年来，除了19631965年的国民经济调整时期以外，我国已经编制了12个“五年规（计）划”。重点要掌握改革开放后，发展规划的属性、理念、方法等方面发生的深刻变化。“六五”计划（1981-1985年）。主要特点是，“以计划经济为主，市场调
12、节为辅”，在社会主义计划经济的框架内，缩小指令性计划的范围，逐步扩大指导性计划和市场调节的范围，发挥市场调节的积极作用。但是，这种计划管理形式仍难以解决产需脱节、资源浪费、质量品种差、微观效益低等传统计划体制的固有弊端。“七五”计划（1986-1990年）。遵循建设有中国特色的社会主义的总要求，以及对内搞活、对外开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制由旧模式向新模式转变。计划中增加了产业结构、体制改革和精神文明的内容。“八五”计划（1991-1995年）。以1992年邓小平同志重要谈话和中央十四大为标志，在“八五”时期，我国改革开放和现代化建设进入新的阶段，确立了“对内改革、对外开放
13、”的格局。“八五”计划的名称改为“计划纲要”，进一步增强了计划的战略性、宏观性，增加了民主法治的内容。“九五”计划（1996-2000年）。提出“两个根本性转变”，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；还提出了实施科教兴国和可持续发展两大战略，强化了科技教育以及人口、资源、环境的内容。“十五”计划（2001-2005年）。坚持把发展作为主题；坚持把结构调整作为主线；坚持把改革开放和科技进步作为动力；坚持把提高人民生活水平作为根本出发点；坚持经济和社会发展结合起来。“十一五”规划（2006-2010年）。首次将“计划”改为“规划”，在规划的内容和形式上，都呈现出一些新特点。尝
14、试将发展规划与空间规划相结合，提出了主体功能区的思想。在表现形式上，采用“正文+专栏”的形式。“十二五”规划（2011-2015年）。特点是坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定政策导向、设置规划目标、明确战略重点。“十三五”时期。确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展的三大战略目标和任务。第三部分国外发展规划的概况。从规划体制演变的脉络看，国外规划最早出现在工业革命时期。 1920年，前苏联编制了历史上第一个国家规划俄罗斯国家电气化8年至15年远景规划。 1929年爆发的资本主义世界空前的大危机，在凯恩斯主义理论影
15、响下，西方经济学家提出了“计划化”概念，在美国编制了“发展公共工程六年计划”等。二战后，为了推行马歇尔计划，许多国家都陆续制定了中长期经济计划。 20世纪70年代，新自由主义流派乘势而起，主张经济自由，相信市场机制，反对国家干预。90年代后，新自由主义取代凯恩斯主义占据西方经济学的主导地位。在新自由主义思潮的影响下，前苏联和东欧国家经济快速转轨，西方国家中长期经济计划的功能逐步弱化。从主要国家的规划特定看：德国： 形成了成熟的空间规划体系； 将促进均衡发展作为基本目标； 采用“开放式”的规划编制过程； 通过立法保障规划执行的严肃性。美国： 规划流程上实行合理分工； 议会审议加强规划实用性； 规划实施注重动态调整优化； 规划追踪监测机制健全完整； 规划执行市场和政府各司其职。法国： 经济计划逐步退出历史舞台； 国土整治计划得到重点发展； 十分重视大区的规划和实施。日本： 重视经济社会发展的计划导向； 重视国土综合开发规划； 重视健全规划的审议机制和实施评价机制。俄罗斯： 越来越重视制定全国性的总体规划； 通过专项规划具体落实总体规划； 具有转轨国家体制转换的鲜明特色。
