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1、第九章 新时期信访制度的争论与完善（6课时）第一节 关于新时期信访制度的几个结论在关于新时期信访制度的存废和改革争论日趋激化的时候，学者于建嵘深入湖南的一些农村地区，对当地的信访进行了长时间的深入细致的调查。笔者借鉴他的研究成果，对新时期的信访制度做出如下三个判断：一、机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成中央政治权威的流失现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协
2、调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约，结果必然是效率低下。这样势必造成两种情况：其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升01%，地级上升03%，而县级却下降了24%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升107%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升206%、299%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升202
3、%，接待群众上访批次、人次同比分别上升994%和949%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为246%，45%，17%， 07%。其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在
4、各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达946%，而七天后则下降到393%。而认为“中央怕农民上访”的则从71%上升到589%；认为“中央会打击报复上访的人”从18%上升到607%。另据对6
5、32位进京上访农民调查，有74.2%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。一份在北京上访村流传甚广的署名为“亿万冤民者”的传单就称“想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官”。从早几年听到的“中央是恩人”到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。二、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础，与国家政治现代化相背离现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民
6、情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表三对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案之类的请求，而
7、且关系到农村工作的各个方面。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。第二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过
8、，占总数的634%，其中法院不予立案的有172位，占429；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占549；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占22。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。表四表明，有905%的是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；885%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；692%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，812%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。这表明，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的
9、特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是，在民众对司法权威的信任逐步流失的今天，客观上进一步消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础，是与国家政治现代化相背离的。三、 功能的退化与变异一定程度激化了社会矛盾信访制度功能的退化与变异导致了信访活动成为一种你死我活的博弈。一方面，信访人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的信念，坚持“闹”到底，另一方面，政府部门在维稳的高压下，坚信“稳定压倒一切”的训诫，坚决取缔，甚至进行政治迫害，于是，在双方都不退让的情况下，出于利益与权利的考虑，倾力相搏，为此付出人力、
10、物力、财力，乃至人生自由与生命，导致的结果是，宪法与法律遭到破坏，社会矛盾严重恶化，社会更加不稳定。案例91江西抚州5 26爆炸案2011年5月26日9时18分至9时45分，江西抚州市检察院、抚州市临川区行政中心、临川区行政中心东边区药监局旁边的马路先后发生三起爆炸。爆炸案共造成4人死亡，9人受伤。 犯罪嫌疑人钱明奇，1959年生，其父是北京铁路局职工，湖北人，母亲是江西人。因为家庭出身不好，被下放回原籍。年幼的钱明奇随父母返回抚州。1995年，他面临第一次拆迁，当时拆除他房子后，在抚州市一个叫苗圃的地方给了他两间商铺，他抱着永久居住的念头，在两间商铺上盖起5层楼，花了很大心思装修。 盖起小楼
11、后，钱明奇和老婆、两个儿子、一个女儿本来希望能过上安稳日子，没想到遇上了京福高速公路临川段征地拆迁，这让钱明奇非常不情愿。据一同信访的人说，5层楼房子连带装修的成本约在50万元以上，而当时给出的补偿价格仅为360元左右一平米。 钱明奇当时拒绝搬走，据邻居说，当地拆迁工作人员一度把他妻子倒拎在半空中，此后夫妻俩一直相互怄气，埋怨对方没用；妻子后来生病，眼睛发黄，但因为吵架，延误了就医时机，查出是胆病后已经无力回天，约在2005年左右去世，这也给了钱明奇沉重打击。 关于2002年那次拆迁，据邻居说，当时动迁人员没有把补偿费用给够，钱明奇因而在整栋楼上贴满标语，并拒绝拆除。最后，动迁人员妥协，钱成为
12、同伴中最先拿到全补偿的。当时的征地目的是造京福高速，然而这块地至今荒芜，这引起了钱的不满，认为自己被骗。 为鸣不平，包括钱明奇在内的8户邻居走上了信访之路，从区政府到市政府，他们没有得到满意的答复，于是开始进行诉讼，这也引发了官方发布的司法纠纷。钱明奇等8位原告认为，临川区未依法给予安置补偿，其诉求被区法院和市中院两次驳回，依法申请再审，依然驳回。他们开始上京信访。 一件事特别让钱明奇和邻居们生气。他们对照了手中的京福国道主干线温家圳至沙塘隘高速公路征地拆迁动员会议纪要与原件，发现其中有一处不同，关于要为拆迁户安排好宅基地的一句被删除，钱明奇认为这是当地政府篡改了上级文件，据邻居们说，这也成为
13、政府后来有所妥协的原因。此后，钱开始了长达9年的诉讼和上访，但始终未能得到合理补偿。 据悉，5月21日晚，钱明奇在微博中称：在他要走上绝路的五天前，即5月21日晚，他在微博中又连发三条与强拆案有关消息。 第一条消息，是在晚上22时07分发出，内容是：求见检察长反映，江西抚州市临川区政府现任区长习东森在2002年任区纪委书记时，非法拆除房屋，经市法院判决，法官故意枉法裁判，至今已近十年，8名原告中两位老人家先后离开人间，到死也没有讨到结果！我不想等到那一天！也不想做第二个温州的钱云会。恳请大家关注。 晚上22时11分，他发出了第二条消息，内容是：钱明奇特大冤案：江西省抚州市中级法院审判长张俐（现
14、任审监庭长）在审理房屋拆迁补偿纠纷案（2005）抚民一终字第77号判决书中，存在故意错误认定事实故意错误适用法律适用失效法规条款，并隐匿灭失伪造变造证据数份，用会议纪要代替法规判决本案，给我造成实际损失200余万元，至今未纠正？ 晚上22时13分，他发出了第三条消息，内容是：江西抚州市临川区原纪委书记习东森（现任区长）在2002年5月借修建京福高速公路之名，擅自降低补偿标准,克扣征地拆迁款约计1000余万元以奖金私分,给我造成损失200余万元，至今十年向有关部门及领导反映未果。（ 有确凿证据）恳请网友关注。钱明奇在其微博中早已明示要采取爆炸行为：“十年来，我依法诉求至今未果。我要是拦路抢劫十块
15、钱，又应受法律如何制裁？我该怎么办？当初我没有向唐福珍汪家正等人舍身保家抗腐那样做，今不想做第二个钱云会和徐武，逼迫我向董存瑞学习。” 事后，江西省抚州市临川区区委书记傅清、区长习东森当日被免职。本案例根据人民网专题报道江西抚州“5 26”特大爆炸案（http:/ 三种代表性观点与分歧一、关于信访制度改革的代表性观点对信访制度进行改革，目前学界已经形成共识，但是关于如何改的问题，还是存在比较大的分歧。主要有三种观点：（一）取消派（二）加强派（三）削弱派二、三种观点的主要分歧第三节 问题的根源与完善：对体制的思考信访制度应该加强？取消？还是削弱？一方面要考虑中国当前的社会实情，把信访制度放在目前的政治体制的大框架下加以思考，另一方面，也要把信访制度的变革定位在可以希冀的未来，两者缺一不可。一、问题的关键根据上一章分析，我们知道：（一）信访功能扭曲的原因有：1司法救济低效能，没有发挥应有的作用。 2官本位的政治权威主义价值观的文化传统3相关组织机构民意表达功能严重缺位（二）机构庞杂、经费膨胀、效率低下的原因1行政机构的自我膨胀2政府部门的官僚主义（三）功能退化与变异的主要原因1
