投资项目管理体制的改革及项目申报相关规定

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1、投资项目管理体制的改革 及项目申报相关规定,马小丁 国家发改委投资研究所,主 要 内 容,一、基本背景和管理理念 二、投资项目前期管理的改革发展 三、政府核准的投资项目目录 四、项目申请报告通用文本 五、企业投资项目核准管理及程序 六、外商投资项目核准管理及程序 七、境外投资项目核准管理及程序 八、咨询评估管理办法 九、节能评估、审查办法,一、基本背景和管理理念,1、核心问题是发展理念、条件的转变 中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、以人为本的科学发展观。 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化项目目标、价值判断

2、、管理理念、管理体制和方法。 经济社会发展面临的约束条件发生了改变资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。在“十二五”规划纲要中，耕地保有量、单位工业增加值用水量、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放量、森林增长（覆盖率和蓄积量）均是约束性指标。,一、基本背景和管理理念,2、投资管理体制改革和管理理念的转变 完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求。 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动

3、中的主体地位，落实企业投资自主权谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险对企业、对各级政府均适用的基本原则。,一、基本背景和管理理念,2、投资管理体制改革和管理理念的转变 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制。 政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。,一、基本背景和管理理念,

4、3、投资项目管理制度和方法的转变 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批制、核准制和备案制。 针对不同的投资主体采用不同的管理流程三类管理制度下项目申报的流程不同。 采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约束、土地合理利用、环境保护、资源和能源节约等对投资项目的外部性影响进行控制。,一、基本背景和管理理念,3、投资项目管理制度和方法的转变 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。 对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理严格审批、规范评价、科学决策、全过程监

5、管、责任追究、后评价制度。 总体上，现行投资管理采用的是分级、分类以及内外部结合的思路和理念。,一、基本背景和管理理念,4、投资项目评价方法体系进一步完善 投资项目评价方法体系包括六种方法，分别针对一个项目的不同方面展开分析、评价： 技术评价方法 财务评价方法 经济评价方法 环境影响评价方法 社会影响评价方法 社会评价方法,各种评价方法的简单比较,4、投资项目评价方法体系进一步完善 “全方位”评价方法体系 我国现行投资项目评价方法体系包括了财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价。各种评价方法，共同构成了一个全方位的评价体系，即利用现行的评价方法，可以对一个投资项目的工程技术、

6、财务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性等各个方面进行评价。,4、投资项目评价方法体系进一步完善 “全过程”评价方法体系 评价方法体系的构成还包括全过程的评价方法体系，即对一个完整的项目周期的每一个阶段进行评价。 项目前期、准备阶段项目可行性论证、初步设计论证； 项目实施阶段项目监督、评价； 项目生产运营阶段项目后评价。 实践中，全过程的项目评价工作集中在项目周期的初始阶段，即项目前期和准备阶段的项目论证，而项目周期的后续阶段的评价工作，相对滞后。国资委2005年颁布了中央企业固定资产投资项目后评价工作指南，2008年底国家发改委颁布了（中央政府投资项目后评价管理办法

7、（试行）。,4、投资项目评价方法体系进一步完善 我国投资项目评价方法体系的不足 相关法律法规以及规范的缺失致使评价方法体系不完整 “以物质为中心”构成了现行评价方法的核心内容 项目本质的单向性认识构成了现行评价方法的出发点 同一评价方法体系适用于不同属性的项目 全过程评价体系尚未完全建立 不足存在，但在不断完善之中,4、投资项目评价方法体系进一步完善 投资项目评价方法体系的未来发展 （1）发展观决定了投资项目评价方法的基本定位。 “以人为本”的双向性原则是项目评价的基本要求。 投资项目是实现发展的手段，不是目的。 （2）发展方式的转变决定了项目评价重心的调整。 从关注项目本身到关注项目的外部性

8、影响， 从以人为本的角度出发看待投资产生的作用和影响 更加关注投资活动对自然和生态环境、资源和能源利用带来的影响。,二、投资项目前期管理的改革发展,1、项目前期管理改革的主要内容 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序 规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势,二、投资项目前期管理的改革发展,2、三类项目管理制度 第一，审批制 适用对象：政府投资建设的项目使用政府性资金项目 目

9、的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日,二、投资项目前期管理的改革发展,审批管理权限：原则上按照资金来源进行分级管理，即财权与事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批 审批内容：项目建设的必要性、合理性及外部影响（从内到外） 审批环节：项目建议书（咨询评估）、可行性研究报告（咨询评估）、初步设计（专业部门审查技术

10、方案、项目审批部门审批概算）,二、投资项目前期管理的改革发展,审批制管理办法： 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资20051392号）2005年7月27日 关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知（发改投资20041927号） 政府投资条例（征求意见稿）,二、投资项目前期管理的改革发展,第二，核准制 适用对象：企业投资的重大项目和限制类项目 目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、

11、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全政府对项目提出的外部管理要求 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日；政府核准的投资项目目录 核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级管理权限，但要求逐级申报。,二、投资项目前期管理的改革发展,核准内容：投资项目的外部性影响满足政府要求，详见项目申请报告通用文本 核准管理办法： 企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日； 外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日； 境

12、外投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日； 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日 备案管理权限：属地管理（项目所在地投资主管部门负责管理） 备案内容：满足规划、产业政策、行业准入标准以及节能要求 管理办法： 国家

13、发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知（发改投资20042656号），2004年11月25日,二、投资项目前期管理的改革发展,3、综合化、多元化决策模式 投资体制改革前的决策模式是一种僵化、单一的决策模式： 不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批计划经济体制的管理模式 以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式,二、投资项目前期管理的改革发展,投资体制改革方案出台后，向综合化、多元化决策管理模式发展： 第一，明确规划对投资项目

14、的指导和约束作用 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号），2005年10月22日； 国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号），2007年4月14日； 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发,二、投资项目前期管理的改革发展,第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作用 关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定（国发200540号），2005年12月2日 国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知（发改办产业2006596号），2006年3月

15、22日； 外商投资产业指导目录（2007 年修订）（国家发改委和商务部令第57号），2007年7月31日 对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委 中西部地区外商投资优势产业目录（2008年修订） 产业结构调整指导目录（2011年本）（国家发展和改革委员会第9号令），2011年6月1日正式实施,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，决策依据多样化 土地合理利用：限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）（国土资发2006296号），200612月12日，国家发改委和国土资源部联合颁布；

16、建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令第 27 号）2004年11月1日依据占用土地面积标准确定的分级管理权限 环境保护：建设项目环境影响评价文件分级审批规定（环境保护部，部令第5号），2009年1月16日；中华人民共和国环境保护法环保部审批的建设项目目录、依据项目环境影响程度划分的各级环保部门的审批权限,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，决策依据多样化 资源利用和能源节约：中华人民共和国节约能源法（2008年4月1日实施）；国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复（国函200694号），2006年9月17日；国家鼓励的资源综合利用认定管理办法（发改环资20061864号）；资源勘探和开采许可证制度；节能评估管理办法等（2010年11月1日实施）。 行