公共管理的主体概论

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1、公共管理学 ,1,第三章 公共管理的主体,第一节 公共管理的主体（1）：组织 第二节 公共组织的类型与作用 第三节 公共管理的主体（2）：个人 第四节 传统公共组织的困境与变革,公共管理学 ,2,一、公共组织的概念,（一）组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 （二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、

2、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。,公共管理学 ,3,（三）公共组织的基本要素,与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。 1物质要素 （1）人员。 （2）经费。 （3）物资设备 2精神要素 （1）目标。 （2）责权结构。 （3）人际关系。,公共管理学 ,4,二、公共组织的性质,（一）公共组织与非公共组织的区别 1活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它

3、追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。 2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。,公共管理学 ,5,3管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。 4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织

4、则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。,公共管理学 ,6,（二）公共组织的性质 1社会性。 2权威性。 3法制性。 4系统性。 5主动性。,公共管理学 ,7,三、公共组织的结构,（一）公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负

5、责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。,公共管理学 ,8,基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。,公共管理学 ,9,公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。 优点： （1）分层负责，使各级政府在各自管辖地

6、域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制； （3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； （4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。,公共管理学 ,10,缺点： （1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。,公共管理学 ,11,（二）公共组织的横向结构 1按业务性质分工。按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织

7、单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。 优点： （1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。 （2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。 （3）体现事权一致的原则，便于协调。,公共管理学 ,12,缺点： （1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。 （2）分工过细，易造成部门林立。 （3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。,公共管理学 ,1

8、3,2按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。,公共管理学 ,14,优点： （1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识； （2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力； （3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。,缺点： （1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向； （2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性

9、的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。,公共管理学 ,15,3按管理对象分工。按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。 优点： （1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。,公共管理学 ,16,缺点： （1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。 （3）容易造成

10、本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。 （4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。,公共管理学 ,17,（三）公共组织的主要结构形式 1直线制 2职能制 3直线职能制 4矩阵制,公共管理学 ,18,第二节 公共组织的类型与作用,一、政府 （一）政府的概念 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。 国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进

11、行统治。,公共管理学 ,19,政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。 综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。,公共管理学 ,20,狭义的政府仅仅是指

12、国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行 政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权 力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。 （二）政府的主要类型 现代国家的政府有三种主要形式： 1总统制政府。总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。,公共管理学 ,21,2内阁制政府。这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家

13、中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。 3委员会制政府。委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。,公共管理学 ,22,二、非营利组织 （一）非营利组织的概念 与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。 我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。,公共管理学 ,23,（二）非营利组织的主要类型 从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下： 1宗教性组织。包括教会、

14、教会的联合组织、协会，福音传道运动。 2社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。 3文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 4学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。 5保护性组织。包括同行业者联合会、工会。,公共管理学 ,24,6.政治性组织。包括政党、政治后援集团。 7.慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 8.社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。 根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分

15、析。,公共管理学 ,25,一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。 公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。 民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。,公共管理学 ,26,民办的非营利组织主要可分为以下类型： 1慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。 2社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱

16、乐中心。 3文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。,公共管理学 ,27,4财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。 5群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。,公共管理学 ,28,三、公共组织的作用 （一）公共组织是公共管理的主体 （二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量,公共管理学 ,29,第三节 公共管理的主体（2）：个人,一、公共组织中的领导者 （一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引