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1、清代文官制度,绪 论 中国古代文官制度之沿革 清代文官制度的阶段性发展 清朝文官制度的主要合理因素和弊端,中外学者都承认，中国古代文官制度体系完整，内容丰富，规范详备，因此，它不仅对中国古代社会起到过巨大的作用，而且对世界近现代文官制度也产生了重要的影响。譬如，孙中山说：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来是从我们中国学过去的”。确实，英国、美国的文官制度都深受中国古代文官制度的影响。,绪 论,在1570-1870年的300年间，英国伦敦用英文出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍达70多种。其中文官考试制度、中国札记、中国的历史与现状等书都极力称赞中国的文
2、官制度，并力主英国政府仿行。英国的外交使节们还在1793年和1861年以及以后时期，多次来北京考察中国科举考试的地点（今中国社科院地址）。,绪 论,1868年5月14日，美国罗得岛州议员托马斯詹科斯在向国会提出的报告书中，有一章专门论述中国的管理制度，要求以此为借鉴，改革官员录用办法。1983年，联合国在我国举办文官制度讲习班，应邀前来授课的时任美国人士总署署长的艾伦坎贝尔表示：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲关于文官制度的时候，我感到非常惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创造者归于中国”。,绪 论,中国古代文官制度堪称中国古代法律文化中的一支奇
3、葩。而作为中国古代文官制度的总结和集大成者，便是清朝的文官制度。,绪 论,第一章 中国古代文官制度之沿革,“文官”一词，作为较通用的法律术语，是在近现代资本主义国家出现的。但是，文官的确切含义和范围，在资本主义国家中也很不相同。如果根据其最一般的特征界定，那么，文官便是指武职人员以外的国家公务人员。 中国古代虽然不常用“文官”一词，但接近于近现代文官内涵的称谓和制度是存在的，其称谓如“文官”、“文职”、“文选”、“文阶”等等。所以，许多中外学者都承认中国古代存在文官制度。 不过，在中国古代实践中，文官的确定较为复杂。官员在资、阶与其职任常常分离，文职出身者任武职、武职出身者任文职屡见不鲜。所以
4、，确定“文官”范畴，不仅要看其出身，更要依其实际职任。,中国古代文官制度之沿革,根据文官的一般含义，结合中国古代的实际，可以将中国古代文官制度界定为文职官员的管理制度。其内容主要包括文职官员的选拔、任用、权利义务、奖励和处分、考绩、监察、休致等。 纵观世界文官制度发展史，可以发现这样一条规律，随着社会的发展和进步，文明程度的不断提高，文官及其文官制度的作用也越来越重要。这条规律同样体现在中国古代文官制度的发展过程中。,中国古代文官制度之沿革,在夏、商、周时代，宗法制度支配着政治生活，家国一体，亲贵合一，政治上的“尊尊”关系决定于血缘上的“亲亲”关系，各级贵族实行世袭。可以说，夏、商、周时代的“
5、官吏”制度基本上都寓于宗法原则指导下的“封建制”和世卿世禄之中，那时还不可能产生文官制度。 战国时期，随着宗法制度的减弱，宗法逐渐不适用于各级官员的产生和继承，取而代之的是官僚政治，并且有了最初的文武分职丞相为文职之长，将军为武职之长。在此基础上，有关官员的选授、任用、俸禄、考绩等制度便自然而然地逐渐产生。战国时代是中国古代文官制度的萌芽和产生时期。,中国古代文官制度之沿革,秦朝为了巩固中央集权，进一步建立和健全官僚制度，全面推行郡县制，为文官制度的建立提供了更好的条件。 秦朝已制定了许多有关文官制度的法律，如关于任用官吏的除吏律、置吏律、除弟子律，关于官吏职责的司空律、尉杂律，关于公文程式的
6、行书律，关于官吏考绩的课律等等，还开始建立官吏监察制度。,中国古代文官制度之沿革,汉朝大量承用秦律，同时又加以发展，如进一步完善考核官吏的“上计” （地方守相向朝廷申报一岁治状的制度。汉代，郡国守相于岁终遣吏赴京师上计。汉律中有上计律，是处置上计事务的专门律条。西汉时从郡中派到中央去上计的人为丞或长史东汉时有专职的上计掾史。）制度。 强化监察职能，以察举（汉代选官制度。始于武帝时，由丞相、列侯、刺史、守相等推举，经过考核合格即任以官职，主要科目有孝廉、贤良文学、秀才等。是士大夫仕进的主要途径）、征辟（所谓“征辟”制，也可以分为“征”和“辟”两类。朝廷特征士人，为“征召”。 长官自行辟除士人，为
7、“辟除”）等选授官员，尤其是首开先端，以儒学作为选官的标准，将儒学与仕途相结合，从而确立了儒学在中国古代文官制度中的主宰地位。秦汉是中国古代文官制度的奠基时期。,中国古代文官制度之沿革,魏晋南北朝时期，社会长期处于分裂对峙状态，战乱不断，各朝政权迫于形势，不得不尚武而轻文。同时，门阀势力不断发展，支配着社会政治和经济。这些原因导致了文官制度没有得到顺利的发展。 这一时期文官制度方面最有特色的内容是九品中正选官制（先在各郡设置中正，稍后又在各州设置大中正。州郡中正只能由本地人充当，且多由现任中央官员兼任。任中正者本身一般是九品中的二品即上品。中正的职权主要是评议人物，其标准有三：家世道德才能。中
8、正根据家世才德的评论，对人物作出高下的品定，称为“品”。品共分为九等，即上上上中上下中上中中中下下上下中下下。但类别却只有二，即上品和下品。一品无人能得，形同虚设，故二品实为最高品。而获得二品者几乎全部是门阀世族，故门阀世族就完全把持了官吏选拔之权。）。,中国古代文官制度之沿革,于是在中正品第过程中，才德标准逐渐被忽视，家世则越来越重要，甚至成为唯一的标准，到西晋时终于形成了“上品无寒门，下品无势族”的局面。 九品中正制反映了门阀势族的利益和要求，但就选官的程序而言，较两汉的察举和征辟有了明显的进步，对以后的科举制有一定的影响。另外，这一时期的考课立法和违职律对后世也产生了影响。 经过一千多年
9、的发展，中国古代文官制度在隋唐终于获得了较为完备的形态。,中国古代文官制度之沿革,在唐朝，文职和武职已明显分开，吏部掌文选，兵部掌武选，文职和武职的官吏各有相应的法律。在唐代法律体系中，行政立法（包括文官制度）的内容远远超过了刑事立法。唐六典说：“凡文法之名有四：一曰律，二曰令，三曰格，四曰式。”“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违止邪，式以轨物程事。”律是判罪量刑的依据,令是制度、规章的条文,格是用来防止奸邪的禁令,式是各种章程细则。 从四种法律形式的内容看，令完全是行政法律，格和式绝大部分是行政法律。唐六典则是全面地记载了唐朝行政立法的内容。从唐朝令、格、式和唐六典的内容可以看到，有关
10、文官制度的各个方面，如选拔、任用、职责、品秩待遇、考核、监督等，都已制定了详备的规范，它们对以后历代王朝起到了中药的示范作用。特别是隋唐确立的科举选官制，作为中国古代文官制度的基石，更是产生了巨大而深远的影响。,中国古代文官制度之沿革,宋元明清是中国封建社会的后期，文官制度也进入了最后的发展时期。 从宋朝开始，国家政治生活中出现了一个显著特点，即重文轻武，扬文臣之权，抑将领之权。这是因为统治者从历代治乱兴衰的实践中越来越清楚地认识到，对君权和朝廷构成最大威胁的是那些拥有千军万马的将领，所以，打天下时要靠他们，一旦夺取天下，就要削其强权，收其精兵。宋太祖赵匡胤采纳赵普的建议，“杯酒释兵权”，以高
11、官厚禄剥夺了石守信、高怀德等将领的兵权。,中国古代文官制度之沿革,明朝对宋朝的这种做法心领神会，并且加以发展。“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”。（皇帝的文学侍从官，翰林院从唐朝起开始设立，始为供职具有艺能人士的机构，但自唐玄宗后演变成了专门起草机密诏制的重要机构，院里任职的人称为翰林学士。明、清改从进士中选拔。）明代将领外出打仗，必派监军，甚至以太监充任。 清朝更是继承这种传统，公开以“文治”自居。 在上述思想的指导下，宋元明清的文官制度得到了新的发展。 宋明清三朝的文官制度都以唐朝为宗，在直接承用前朝文官制度的基础上予以改进和发展。,中国古代文官制度之沿革,宋朝对科举的科目、类型、内容和方
12、法都作了改革，对文官的任用也有新的规定，以“磨勘”（审官院和考课院考核官吏之制）为核心，使文官考绩更加严密。（磨勘是古代政府通过勘察官员政绩，任命和使用官员的一种考核方式。大意是说，凡有功或有政绩者，经过相关部门的考核，送交报批，才能得以升迁。） 明朝对科举科目、内容、形式又都作了改革，形成了封建社会末期的科举制度。对文官任用的方式和程序、文官的权利和义务（尤其是设立奸党罪等新内容）、文官的监察等多有新的规定，建立了以“考满”、（任期满后的考核）“考察”（京官一般6年，外官一般3年）为主要内容的新的考绩制度。,中国古代文官制度之沿革,清朝承用明制，又根据自身的特点和情况加以改进，建立了中国古代
13、最完备的文官制度。 清朝为什么特别重视文官制度？ 清朝从立国之初，就确立了“文治”国策。顺治七年，清世祖谕礼部曰：“帝王敷治，文教为先”。清朝进一步发展和实施了宋以来重文轻武的政策。虽然由于照顾满员的需要，清朝不像明朝那样“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”，但翰林之职仍大多授予文进士，尤其是进士被选为“庶吉士”者（是中国明、清两朝时翰林院内的短期职位。由科举进士中选择有潜质者担任，目的是让他们可以先在翰林院内学习，之后再授各种官职。）更是受到朝廷的青睐，“有清一代，宰辅多由此选”。,中国古代文官制度之沿革,清制，中央和地方的主要行政长官均为文官，兵部尚书、侍郎以及各省总督、巡抚，虽然有军事职责
14、，但亦为文官。征战时受命大将军的重臣也多为文官。清朝有关文官的法律十分繁多，读不胜读，而有关武官的法律却十分稀少，极为疏简。 何以如此，其原因当然首先是与赵匡胤的动机一样，以此达到巩固君权的目的。但是除此之外，还有其特殊的原因： 清朝统治者自入关以后，始终怀有深深的忧患意识。产生这种忧患意识的原因主要来自两个方面。,中国古代文官制度之沿革,一是满人长于武技而短于文治。本来，“马上得天下而不能守天下”就是一条普遍的治国经验。面对泱泱中华，不得不将起射勇武之术化于深厚的汉族文化之中。早在天聪三年（1629），皇太极就清楚地预见到了这一点，他在一道上谕中说：“朕思自古及今，俱文武并用，以武威克敌，以
15、文教治世。”这说明最高统治者意识到“文治“的重要。 二是满清以少数民族入主中国，为了缓和民族矛盾，并使其政权得到汉人的认同，特别需要利用汉族文化，利用汉族知识分子，以汉治汉。他们认识到，治天下必得民心，而得民心必得士心。,中国古代文官制度之沿革,为了拉拢汉族文人和官吏，满清统治者采取了一系列怀柔措施。他们礼葬崇祯皇帝，又给其造陵墓，令天下官民服丧三日。他们照旧录用原明朝各衙门官员，并准许他们荐举他人为官。他们承认明朝的举人，秀才，允许他们参加选官考试。特别是他们十分重视科举考试，在入关之前就开始科举取士。这种做法固然是因为科举是选官的良好办法，但同时也包含着满清决策者们的政治考虑，他们是将科举
16、作为招引汉族士大夫的一条根本举措。实施上，这一举措的实施效果也正遂满清统治者所愿。清初，由于多年战乱，“士子无不破家失业，衣食无仰”，科举使他们出仕有望，自然也就归顺朝廷。史籍对此形象地描述道：“皇朝初定鼎，诸生有养高行遁者，顺治丙戌，再行乡试，其告病观望诸生，悉列名与考。”实践证明，清朝重文治的政策对于巩固其政权起到了重要的积极作用。,中国古代文官制度之沿革,第二章清代文官制度的阶段性发展,清入关前的文官制度，是伴随着以满族为主体独立政权的建立，伴随着政权专制政制和法制的缔建，同步地发展起来的。它是政权建设的必要组成部分，又有效地促进了政权建设。清未入关以前，在各部族分散进行采集和狩猎为生的时期，在各部族内只存在由传统习惯留存下来的头领统率，并未形成各部族均应遵守的共同约束，更不存在相对固定的组织结构和制度。 努尔哈赤在创业之初，其重大措施之一，即利用了本族原有的传统形势对部民进行编组，即普遍建立和改造了八旗牛录制度。,一.清入关前的政权建设和文官制度的形成,满洲人（其前身为女真人）出兵
