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1、规范操作行为 防范案件风险 解析银行业案件监管依据及预防控制湖州银行嘉兴分分 邹 霞（2011.08.12）2005年以来，嘉兴银监分局和辖内银行业金融机构根据银监会、浙江银监局的统一部署，坚持以科学发展观为统领，不断推进案件防控工作，有利地维护了嘉兴银行业的经营成果和社会声誉。六年多的实践证明，案件防控是一项系统性工程，覆盖银行的所有业务层面，贯穿于银行的每一个业务环节。有效的防控工作，必须坚持“标本兼治，重在治本；查防结合，重在预防”的原则，以完善内控机制为主线，以合规文化和制度执行为抓手，人防和技防结合，多方联动，常抓不懈。这不仅是案防工作的要求，也是持续深入推进嘉兴银行业合规稳健经营发
2、展的需要。古人云：“明者见危于无形，智者见危于萌芽”，虽然辖内银行业案防工作取得了积极成效，但是针对银行的犯罪活动仍然十分猖獗，以往较少发案的存款、票据等领域近年来却成为发案的重点领域，高科技作案明显增加，授信领域的操作风险依然较大，团伙化作案取代个人作案，金额大、手段隐蔽、危害巨大。因此，我们的农村法人金融机构必须进一步练好内功，常抓不懈，不断提高风险防范能力。他山之石，可以攻玉。同行的沉痛教训无疑是“有则改之，无则加勉”的最好范本。为此，今天我从银行业案防工作回顾、省内案防形势分析两方面跟大家一起学习探讨当前银行业金融机构防范案件风险的主要政策要求及化解对策。第一部分 案防工作回顾及最新监
3、管要求一、案防工作的监管职能演变大家知道，金融机构（包括银行、证券、保险）案件防范工作在2003年银监会成立以前，一直是由地方公安和人行保卫部门负责进行指导、监督和检查，当时叫做安全保卫工作。1997年人总行提出了“三防一保”的工作要求，即：防诈骗、防盗窃、防抢劫，确保银行职工人身和资金安全。2003年中央决定设立银监会，行使对银行业金融机构的监管职能，2006年10月31日全国人大通过银监法，从2007年1月1日起施行。银监法赋予银监会的主要监管职责，通俗点讲就是管机构、管风险、管法人，确保银行业稳健较快发展。其主要工作目标是，通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益; 通过审慎有效
4、的监管,增进市场信心; 通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融的了解; 努力减少金融犯罪。2004年底，国务院部际协调会议明确，银行业的安全保卫、案件防范划归银监会。在当时的背景情况下，银监会提出要以“三防、两提、一改”为重点。“三防”即：防信用风险、防市场风险、防操作风险；“两提”即：提高资本充足率和拨备覆盖率，“一改”即：做好国有商业银行，包括农村合作金融机构的改革工作。2008年7月底，银行业案件稽查局获得中央机构编制委员会批准成立。作为银监会新增的内设机构之一，按照中央编制委员会批复，银行业案件稽查局职责有4项，一是拟定银行业金融机构违法违规案件调查的规划；二是组织银行业金
5、融机构违法违规案件的调查；三是督促派出机构稽查工作和案件查访工作；四是指导、检查银行业金融机构的安全保卫工作。同时，案件稽查局将借助银监法赋予银监会的准司法权，整合有关稽查资源，不仅可以对银行业机构进行稽查，更可以利用延伸检查权，对有关企业和个人进行检查。二、案件专项治理开展背景及成效2005年以来，全国银行业金融机构共处理涉案人员1887人，追究其他有关人员责任6624人，其中追究领导责任2328人。累计发生各类案件1769件，涉案金额81.77亿元，风险金额56.49亿元，分别为：经济案件和违规经营案件1337件，涉案金额20.14亿元，风险金额12.45亿元；盗窃案、抢窃案和诈骗案432
6、件，涉案金额61.63亿元，风险金额44.04亿元。其中，百万元以上案件461件，涉案金额77.41亿元，风险金额53.91亿元。为此，银监会从2005年2月开始，在全国范围内开展银行业案件专项治理工作，至今先后组织召开了10多次案件专项治理工作会议，下发了关于加大防范操作风险工作力度的通知，提出13条监管要求，建立了案件专项治理工作责任制和监督检查制度，并与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、审计署、中纪委建立了案件查防的部际协调机制。在银监会的大力督导下，各银行业金融机构加大了对陈案的查处力度，着力推进风险内控建设，积极从体制、机制、制度和管理上防范银行业案件发生。经过各方的共同努力，银
7、行业案件堵截率明显上升，发案数量明显下降，银行业案件高发势头得到了有效遏制。通过六年的努力，到2010年底银行业案防和安保工作取得明显成绩，银监会纪委书记王华庆同志用四句话进行了概括，即，制度建设有了重大突破，制度体系更加完整；工作安排有了重大转变，思路更加清晰；工作水平有了明显提升，功能监管更加有效；工作质效有了显著进步，基础更加扎实三、案件专项治理目标、原则及政策措施（一）案件专项治理目标。案件专项治理以“降低案件发生率、提高案件成功堵截率”为工作目标，纵深推进治理工作。（二）案件专项治理原则。银监会本着“坚持标本兼治、重在治本；坚持查防结合、重在防范；坚持改革管理并举、重在加强内控”的原
8、则。 （三）案件专项治理重点环节。案件专项治理重点环节即“六个重点环节”：一是授权卡（柜员卡）；二是印鉴密押；三是空白凭证;四是金库尾箱;五是查询对账；六是轮岗休假。 （四）案件专项治理重点领域。即排查“九种人”,分别是：有“黄赌毒”行为的；个人或家庭经商办企业的；大额资金炒股的；个人、家庭负债较大或银行有贷款的；无故不能正常上班或经常旷工的；交友混乱、经常出入高档消费场所的；在职工作超过强制休假、轮岗规定时限的；有不良记录或犯罪前科的；已经出现违规操作的。（五）案件专项治理问责追究。案件专项治理问责追究概况为“一案四问，上追两级”,一问案件的当事人；二问不严格执行规章制度的相关人员；三问与作
9、案人交往过多的知情人；四问发案单位两级领导之责。（六）防范操作风险主要措施。2005年5月31日，银监会发布了关于加大防范操作风险工作力度的通知(银监发（2005）17号)，它被业界称为强化银行高管责任、遏制金融大案要案的“十三条”。这既是银行业机构落实内控措施的指引，亦是监管部门督促银行防范操作风险的依据。提出背景：当时，银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的问题突出。一些银行业机构由于相关制度不健全，或者对制度执行情况缺乏有效监督，对不执行制度规定者查处不力，风险管理和内部控制薄弱，大案、要案屡有发生，导致银行大量资金损失。因此，各银行业机构如何有效防范和控制操作风险迫在眉睫
10、。1.防范操作风险的“十三条意见”高度重视防范操作风险的规章制度建设。对无章可循或虽有规章但已不适应当前业务发展和基层行实际管理情况的，上级行应进行专门研究，及时制订或修订。对于基层行和有关部门就规章制度建设提出的问题，总行要认真研究，及时解决，不得延误。对有章不循的，要将责任人调离原岗位，并严肃处理。切实加强稽核建设。要不断完善稽核体制，充实稽核力量，加强对稽核队伍的培训，提高政治业务素质。业务主管部门和稽核部门应对业务单位，特别是基层业务单位组织实施独立的、交叉的突击检查，同时，要建立对疑点和薄弱环节的持续跟踪检查制度；总行及相关上级行要对跟踪检查制度的执行情况进行监督和评价，要强调有效性
11、、严肃性和独立性。加强对基层行的合规性监督。对权力过大而监督管理又不到位的基层行，要重点加强监督，促其及时整改；要加强对权力的监管和监控，防止权力滥用和监督缺位。订立职责制，明确总行及各级分支机构的责任，形成明确的制度保障。各级管理人员特别是各行主要负责人和分管的高管人员，要认真履责，敢抓敢管，以身作则。对出现大案、要案，或措施不得力的，要从严追究高管人员和直接责任人责任，并相应追究稽核部门及人员对检查发现的问题隐瞒不报、上报虚假情况或检查监督整改不力的责任。反复发生大案要案，问题长期得不到有效解决的单位，要从严追究有关高管人员和责任人员的法律责任。坚持相关的行务管理公开制度。对薄弱环节要定期
12、自我评估，并请外审机构进行独立评估。要进一步扩大社会和新闻舆论对银行的监督。对已发生的大案，可以披露的，要加强信息披露工作，及时详细介绍整改规划和具体措施，正确引导公众舆论，争取主动。通过公众监督，防止银行懈怠操作风险管理，防止管理人员玩忽职守和滥用权力。建立和实施基层主管轮岗轮调和强制性休假制度，并确保这一安排纳入总行及各级分支机构的人事管理制度。要明确具体的操作程序和规定，并由人事部门按照规定就拟轮岗轮调和休假主管的顶替人员预先做好相应安排。稽核部门应对相关的制度安排和执行情况进行有效审计跟踪。严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为，建立相应的行为失范监察制度。稽核部门应就这些
13、岗位、环节工作人员的买卖股票行为建立内部报告制度，要明确具体操作程序和规定。发现有涉黄、涉赌、涉毒、以及未报告的股票买卖和经商办企业等行为的，要即行调离原岗位，并对其进行审计。要及时、深入了解情况，对行为失范的员工要及时进行教育，情节严重的，要依法依规严肃处理。对举报查实的案件，举报人属于来自基层的员工（包括合同工、临时工）的，要予以重奖；对坚持规章制度、勇于斗争而制止案件发生的，要有特别的激励机制和规定。违法、违规、违纪的管理人员，一经查实，一律调离原工作单位，并严肃处理。加强和完善银行与客户、银行与银行以及银行内部业务台账与会计账之间的适时对账制度，对对账频率、对账对象、可参与对账人员等做
14、出明确规定。同时，要改善管理理念，改进技术手段。加强未达账项和差错处理的环节控制，记账岗位和对账岗位必须严格分开，坚决做到对未达账和账款差错的查核工作不返原岗处理。要设立独立的审核岗，建立责任复核制，必要时可由上一级行对指定岗位进行独立审核，并责成原岗位适时做出说明。严格印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度，坚决执行制度规定，并对此进行严格检查，对违规者进行严厉惩处。加强对可能发生的账外经营的监控。当日出单要核对，机器打印的出单要全部核对。要探索手工情况下的有效监控措施，以及网点通存通兑中多部门办理业务等情况下向客户验证复检的有效手段。迅速改进科技信息系统，提高通过技术手段防范操作风险的能力
15、，支持各类管理信息的适时、准确生成，为业务操作复核和稽核部门的稽查提供坚实基础。2银监会力推阳光监管“十三条”规范操作风险的意义银行业掌控着90%的金融资产。金融安全对于整个国民经济和十数万亿的百姓储蓄具有绝对的重要性。正是基于当时金融形势的严峻，更凸显了防范操作风险“十三条”的特殊分量和意义。首先，这是中国银监会首次根据2004年6月巴塞尔新资本协议强化“操作风险”管理。它不仅突破了“内部控制”范畴而将“操作风险”提升为与信用风险和市场风险并列，更深刻之处在于它对整个银行系统的风险与责任作出重新判断：即由一直以来强调不良信贷等“信用风险”调整为强调银行自身的“操作风险”，并确认信用风险只是银
16、行风险的主要“表现形式”，而操作风险才是银行风险的“重要根源”。这种对银行风险的重新判断，意味着未来监管工作重点的转移与银行本身责任的强化。原来强调“信用风险”，多注重借款人或交易对手不能履约造成的风险；现在强调“操作风险”，则强化了银行自身对内部治理结构、程序的不完善或员工失误的责任。其次，强化了银行管理层特别是高管人员的责任。这是对银行系统责任追究机制的重大突破。一直以来，只要发生问题严格地说，只要问题被“暴露”出来，因为问题“发生”后往往是领导先“捂”住受到查处的往往是当事人，而非管理人员或上级部门。这种机制不仅使得管理人员推卸管理责任，而且为管理层因自己暗示或有意安排造成的事故提供了寻找“替罪羊”的机会。相反，新的责任机制则有助于打击高管人员的懈怠之风，消除其利用管理漏洞牟利之机。再次
