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1、产业园区的转型与升级路径城市开发2016-08-20摘要：当前，我国产业园区众多，国土面积占到约23万平方公里，但真正有效利用的园区少之又少，土地大量闲置的现象比比皆是。同时，由于配套严重滞后，很多园区都出现“产城分离、工业孤岛”的问题。如何让大片沉寂的土地复活，构建产城融合的新园区，本文将试图为迷茫中的园区寻求一些转型升级路径。安邦集团研究总部城市战略组2016年8月20日一、前言各类园区作为中国经济的重要载体，成就了今日中国制造的辉煌。从1979年我国建立第一个对外开放的工业园区蛇口工业区，至今历经35年的沧桑之后，目前，仅批准的国家级、省级、市级园区就有3000多家，国土面积大概能占到2
2、3万平方公里，这些园区的存量足以承载未来4亿多农民工进城的问题。但实际上，这些园区的土地利用强度极不理想，据国土部对国家级开发区土地集约利用的评价结果（2012年），分别有15%的开发区工业用地综合容积率都在0.5以下（最高达3.36）、工业用地固定资产投入强度在2000万元/公顷以下（最高达36820万元/公顷），20%的工业用地产出强度在3000万元/公顷以下（最高达249100万元/公顷），园区土地集约利用形势紧迫。同时，随着我国淘汰过剩产能、经济转型和产业升级的日益推进，传统产业园区正逐渐暴露出产城分离等系列相关问题，如：配套严重滞后造成园区白天热闹，晚上几乎为空城，产业与城市融合度低
3、，园区发展后劲乏力。因此，提升产业园区的土地利用效率，推进产城融合，重新激发园区活力，是目前园区转型升级的重要途径。而为实现上述目标，在安邦（ANBOUND）研究人员看来，关键是要完善园区配套、灵活土地利用、借力共建共享等。二、以产城融合的理念构建完善的园区配套因为产业园区大都远离市区、交通不便，为就近上班，很多工人（尤其是外地人）就住在园区或租住周边民房。由于缺少影院、商场、餐厅、医院等配套设施，工人下班后无地消遣，职工正常生活也不能得到保障，一定程度上加剧了企业“招不到人、留不住人”的窘境，对园区的招商和投资环境也造成了不利影响。那么，产业园区历经30多年的发展，为何至今仍存在配套不足的问
4、题呢？究其原因，主要为以下几点：一是历史原因。由于早期对产业园区认识偏颇，认为产业园区即以工厂集聚为主，居住、商业、休闲等生活配套服务设施可有可无，即使有，也是仅提供员工宿舍等基本服务，以致大部分园区的规划建设中配套严重滞后。如今因土地资源有限，且性质不易变更，所以，增加配套难度重重，不少园区仍呈现出“产城分离、工业孤岛”的问题。二是园区商业配套的特殊性。由于园区内的人口规模一般难以支撑大规模的商业体量，而零散性的便民商业，又因为商务楼宇租金贵、底商扰民等原因而被拒之门外。即便有商业及休闲服务设施，但因布局过于分散，也很难形成必要的商业氛围。三是园区管理体制的原因。目前园区管理大多由管委会负责
5、，不少管委会除发展园区经济外，还承担了诸如社区服务等大量繁杂的社会事务，这给园区管理和运营带来不小的挑战。因此，虽然目前有一些园区已建设了较为完善的硬件设施，但由于人员、精力等有限，社区服务机构仍无法覆盖全部物业小区，导致很多基层社区工作无法开展。针对以上问题，纵观国内外园区，苏州工业园经历了“以产兴城”、“产转城升” 与“产城共荣”等阶段，在产城融合方面堪称样本。邻里中心，作为园区产城综合服务的载体，其规划和建设理念为我们提供了一个有益借鉴。专栏 苏州工业园区的邻里中心“邻里中心”源于新加坡，是集商业、文化、体育、卫生、教育等社区服务于一体的“居住区商业中心”，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲
6、”为百姓提供“一站式、全方位、多功能”服务。邻里中心具有以下鲜明特色：一是服务对象以当地居民为主，秉持15分钟步行圈生活理念，确保居民步行1015分钟就能到达，规模与单位住房比为1：2.7。二是将商业和公益项目有机结合，以12项 必备功能为基础，主要提供商业服务、公益服务（民众联络所、卫生所、图书馆等）、基础配套服务和公建配套（社工委、公交站等）四种服务。三是摈弃沿街为市的粗放型商业形态，也不同于传统的小区零散商铺，而是立足于“大社区、大组团”的区域服务，把所有商业和服务设施集于其中，既缩短了距离，又能满足多元需求，同时又可提高区域的环境质量。苏州工业园自1998年建设第一个邻里中心，十几年中
7、，已建成近20个邻里中心。邻里中心采取政府主导下的公司化（苏州工业园区邻里中心发展有限公司）运作，管委会作为政府代表，是公司第一大投资人，占70%的股份，其他为大型国企和本地私企。政府并不直接参与经营，但具有绝对控股权，这也就保障了邻里中心“公益为先”的主张。园区每个邻里中心会有45%的面积用于社区公益配套，其中，15%用于设立“民众联络所”，标准化配备社区工作站、民众俱乐部、乐龄生活馆、少儿阳光吧、卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站七大类功能的社区公共服务设施，除卫生服务站由专业医疗机构运作、邻里文体站由邻里中心公司低偿经营外，其他均全天候免费开放。其运作模式，实质上是一种商业地产，通过招商
8、、建设，以及长期的后续管理来提供社区商业服务。邻里中心出租营业场所，具体服务则由各种市场主体或社会组织来进行。其注重产权持有为主，强化运营管理。目前，苏州工业园区“邻里中心”模式已通过直接投资、合资合作、租赁经营、委托管理及品牌输出等多种形式，被复制到常熟、南通、日照、南京等多地。从苏州邻里中心的经验来看，邻里中心正好契合目前我国大部分产业园区产城融合的发展诉求。第一，邻里中心有快速聚集效应。其一般创建于没人入住的新社区，依靠其集聚效应，使人气从无到有，这正好契合了传统园区由于规划等原因导致整体缺乏商业等城市服务功能配套的现实。第二，邻里中心提供区域性集中式服务。不同于传统的商业街，而是一种特
9、殊的社区商业业态，可提供辐射到两公里半径的区域服务。而园区则地域比较大，一般不太适合中心街道这种底商式的商业配套，所以正需要这种集聚型商业等配套服务。科学规划邻里中心还可避免园区商业的杂乱无章，优化招商和投资环境，同时也利于园区商业的统一运营与管理。第三，邻里中心可用市场化形式提供公共服务。采取公司化运营，同时引入市场主体或社会组织来承载社区服务等公共服务，大大分担了园区管委会、民政部门、街道居委会等政府机构的行政事务，打破了传统社区服务停留在政府民政事业范畴的局面，使政府可从繁杂的社会事务中抽身出来，集中发展园区经济。三、提高进入门槛增强园区土地利用灵活性工业园区土地闲置和粗放使用现象由来已
10、久，成因复杂。近年来，随着各地土地的后备储量越来越紧缺，以及征地难度的加大，各产业园区粗放开发、土地利用低质低效的形势变得愈发严峻。园区土地节约集约利用的重视度也不断被提升。自2008年以来，国土部已对全国各级各类开发区的土地集约利用组织了三次评价工作，国土部2014143号文更是规定，从2016年起，开发区评价将调整为一年一次更新，3年一次全面更新。尽管开发区节约集约利用土地的意识已进一步加强，土地集约利用也取得一定成绩。但是，评价结果显示，目前园区用地依然存在不少问题：一是批复范围内可开发利用的空间不足，几无增量；二是产业用地比例低，偏离了发展定位。三是大量土地闲置，土地利用强度不理想等。
11、其中，对于土地闲置的问题，事实上，我国的土地管理法、闲置土地处置办法等法规都已有相应规定。如根据土地管理法第三十七条，已经办理审批手续的非农业建设用地，连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。但实际操作中却实施困难。一来，由于企业经营不善、调整发展方向，以及规划的频繁变动等多种因素杂糅在一起，导致土地闲置的认定较难，以致用地企业打政策“擦边球”，使政府无法收回土地。二来，政府对于闲置土地的处置难度也较大。一方面闲置土地和利用率不髙的土地大部分为银行抵押或经层层转让，“身份”不清、利益关系复杂，要改变土地用途或改变经营结构，会受多种因素影响。另一方面，
12、近年来土地价格飞涨，给政府收购整合土地带来很大的成本压力。而对于土地闲置的处理，又分事前控制和事后监管。其中，事前预防的处理方式一般有以下几种：一是采取只租不售的形式。如中关村发展集团提出的土地统一开发，对园区土地只租不售，以确保企业的用地不会偏离园区定位或闲置，并在35年后，重新进行评估，对发展不好或倒闭的企业及时替换，始终保持园区活力。二是分期供地。对一些规模较大、分期实施的大中型工业项目，政府要预留规划用地范围，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地。如阜宁县澳洋工业园就规定：对宗地面积达100亩以上，投资强度又不能一次到位的项目，可分期供地。并在出让合同条款中明确分期各地块的开、竣
13、工、资金到位时间，经验收合格后，才供应下一地块；否则不予供应，并收回已供未用的土地。三是严查新的用地申请。对企业申请增资扩建用地的，要优先使用已有建设用地，对同一企业有多处土地，且部分土地尚未落实项目建设的，或已批土地但尚未建设的，则不再安排新的用地。四是严控圈地行为。通过加大项目预审、采取弹性的土地出让年期、多元化土地供应方式、合同约定退出时限等，尽量规避地产商圈而不建或使园区变住宅的局面，如下专栏上海市工业用地的出让新规。专栏 上海市工业用地出让新规2014年，上海市规划国土资源局制订关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行），提出上海市实行工业用地弹性年期出让制度：原则上，新增工业用
14、地，产业项目类出让年限不超过20年；对于国家和上海市重大产业项目、战略性新兴产业项目，按照上海市相关规定和程序进行认定后，以认定的出让年期出让，最高不超过50年；工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类用地的最高年限为50年。工业用地供应方式也更加多元，提出依据不同的产业项目分别施行挂牌方式和公开“招拍挂”方式。新规中明确，产业项目类、研发总部产业项目类采取“带产业项目”挂牌式供应；标准厂房类、研发总部通用类则通过公开“招拍挂”方式供应。同时，鼓励采取租赁方式使用土地，逐步实行工业用地“租让结合，先租后让”的供应方式。为了加块土地流转，新规对于工业用地采取强制退出机制。即：土地受
15、让人在取得建设用地使用权后，应按照合同约定的开发利用条件使用土地。如果因企业自身原因未按时开工、竣工、投产，超过合同约定最长时限的，土地将被收回。而对于已卖出土地的事后监管，以及闲置土地的处理也有多种方式可借鉴：首先，对于低效工业用地，全面加强用地批后监管，严格执行低效处置办法。项目供地后，由国土资源局对用地的投资强度、规模、建筑密度等指标进行定期严格管控。对投资强度不达标的，发整改通知，限期加大投入；如确实不能按期投资到位、且闲置土地面积又较大的，则可根据实际投资额，按比例予以核减土地面积，核减部分做收储调剂使用，重新招引新项目。其次，完善工业用地供后监管的部门协作机制。在各部门信息共享的基
16、础上，供后监管主要有两条途径：一是由国土部门动态巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等；二是由园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况。最后，对于闲置土地，完善退出机制，并分类实施。按照土地闲置处置办法等相关法律法规，对供而未用的项目用地，采取多种形式进行管制。如：对闲置满一年未满两年的，按土地成本价款20%缴纳土地闲置费，足额征收土地使用税，并督促其限期建成投产；闲置满两年的，无偿收回其土地使用权，注销土地登记，重新安排使用等。专栏 东莞市盘活闲置土地的做法第一，加强批后监管，仔细调查摸底，做到“四查四清”。利用卫星遥感和土地调查等资料，采取“图斑、实地、批文”三结合方式开展闲置土地全面清查：一查图斑，做到地块位置清晰。以土地变更调查资料为依据，核查每宗闲置土地的图斑变化情况及具体位
