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1、创新社会管理看社区编者按：“十二五”规划纲要强调，强化城乡社区自治和服务功能。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。随着社会主义市场经济的发展，原有的以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到城乡社区，越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城乡社区，越来越多的居民生产生活需求集中到城乡社区，城乡社区日益成为社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。社区是社会的基本单元，社区生活是社会生活的缩影，社区与社会的关系是微观与宏观、局部与整体的关系，城乡社区管理体制创新既是
2、城乡基层社会管理体系创新的重要一环，也为更大范围内的社会管理创新提供了有力借鉴。当前，各地加强和创新社区管理有何新理念？在路径的选择上有什么样的新突破？社区管理和服务的参与者有着怎样的境况带着这些问题，半月谈调研小分队深入贵州、重庆、安徽、江西、广东和上海六省市展开了调研。对话社区管理新理念加强并创新社区管理“零争论”代群（新华社安徽分社总编辑助理）：一个多月的时间内，我们在六个省市的广大城乡社区，采访了300多名基层干部和群众，采访中他们对社区管理和服务的话题热情高涨、滔滔不绝，对于该不该加强和创新社区管理问题，可谓“零争论”。这也显现出，基层干部群众对这一问题的高度认同。归纳受访者的看法，
3、他们对加强和创新社区管理和服务主要有三点共识。首先，大家认为这是巩固中国共产党执政基础的重要举措。其次，这项工作契合了党的群众路线的原则，是党的群众工作在新时期的突出表现。第三，目前中央加强城乡社区工作的原则明确，具有很强的指导性，基层应该更加紧密结合各地实际加强探索和实践。党和国家对创新社会管理的新要求，也明确了新时期社区工作的重心和方向。周之江（新华社贵州分社副总编辑）：改革开放30多年来，经济发展的同时，也带来了社会结构的巨大变化，社会开放度日益提高，人的思想也日益呈现出多元化的趋势。同时，人口的流动性加强，“单位人”逐渐向“社会人”转变，如何实现城乡社区的有效管理和服务，的确成为各级党
4、委、政府思考最多的问题。加强社区建设不分东部和西部杨金志（新华社上海分社总编辑助理）：相对而言，东部沿海发达地区的社会发育程度较高，社区管理和服务方面的实践也更为超前，尤其是在培育和引导社会组织参与社区管理方面，他们积极探索设立枢纽型社会组织，有很多很好的做法。东部地区的经济发展较快，一定程度上具备了更好的基础。周伟（新华社广东分社总编辑助理）：当前西部地区与东部地区在社区建设方面确实存在不小的差距，我们应该更加重视社会组织在服务社区方面的差距，这是因为在西部地区经济发展水平低于东部的情况下，社会组织能够更好分担政府在社会管理方面的负担。周之江：但我要强调的是，由于种种原因，西部地区的社会组织
5、发育程度虽然落后于东部地区，但近年来也出现了不错的发展势头。只是如何更好地发动社会参与，仍需进一步探索，这也是需要向东部地区重点学习借鉴的地方。我不主张那种先经济后社会的观点，尤其在社区管理和服务方面，西部地区经济发展相对滞后，但决不能因此而停止或者放慢社区建设的步伐。我还是主张经济发展与社会建设应该同步。社区管理体制改革改什么周伟：我担心一些基层干部对社区管理体制的定义不一定完全清楚。比如，对社区社会组织的管理，一些基层干部往往从消极层面进行解读，要么觉得神秘，要么感到恐惧。其实社会组织的多样性犹如生物的多样性，门类繁多，关键是要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展。当前，改
6、革干部考核体系也迫在眉睫。在指标体系中，应该优化GDP考核，增加社会建设考核。近年来，一些地方明确将社会管理的效果纳入干部评价指标和考核体系，发挥了重要的“杠杆”效应。在社区管理和服务方面，基层政府对社区工作不能不指导，更不能瞎指导。要探索政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。代群：除了建立新型考核评价体系之外，社区管理体制的改革，信息化网络建设是基础、是支撑，同时也是一个难点。近年来，我国大力推进各类人口基本信息的采集工作，社区管理信息系统建设成效初显。但目前来看，各地、各部门信息化水平发展参差不齐，加之行政壁垒、部门利益分割等主客观因素，导致社区管理仍不同程度存在“信息割据、
7、各自为战”的现象。我想应在国家层面加以统筹，实现信息分级共享、无缝对接，只有这样才能让社区管理信息发挥最大化效用。杨金志：我补充一点，社区管理工作体制机制的创新，需要相关法律法规层面的支撑，应让创新“有法可依”“有规可据”。社区管理和服务的核心理念是什么周之江：在社区管理和服务创新中，给我留下最深印象的是，社区管理和服务离不开人的利益诉求，化解社区管理难题，要多从老百姓的切身利益出发，只有这样才能真正达到社区管理和服务创新的效果。在任何时候，为老百姓干实事总比干巴巴的说教更有说服力。杨金志：举个反面的例子，在一些社区，取缔残疾人三轮车经营后，这些人因没有就业出路，很快转向在社区经营赌博机，又形
8、成了新的问题，于是只能继续开展专项打击行动。其实这些问题深层次的原因都是未解决老百姓的核心利益问题，管理思维囿于“强制性”定式。代群：社区管理和服务，无论在城市还是农村，是老问题，也是新课题。我们采访多地，一个强烈的感受是，但凡是社区管理和服务取得一定成绩的地方，在管理方式、服务理念方面，都有一些共通之处。初步总结如下：一是管理体制上要尽可能扁平化。只有精简层级、整合资源、重心下沉、夯实基础，落实居委会自治职能，才可能把更多的公共服务、公共管理职能下沉到社区，直接面对群众，为群众提供更优质的服务。二是在社区管理和服务中要贯穿“利益是核心、感情是基础、服务是保障”的新理念。新时期，社区管理和服务
9、手段上应少一些强制性，多强调社区管理和服务的自主性、参与性，价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的兼顾。三是要始终坚持中国共产党善于做群众工作的好传统，要善于从传统资源中发掘社区管理和服务的“新源泉”。 探索社区管理新路径近年来，全国各地在城市社区管理和服务体制改革方面，有颇多探索和实践。改革社区管理和服务体制，已经成为各地加强和创新社会管理的新突破口。本文通过对贵州省贵阳市、安徽省铜陵市以及广东省珠海市三地实践的样本进行解析，具体阐释基层社区管理和服务体制改革的新路径选择。“一竿子插到底”，扁平化管理成趋势“衙门化”“行政化”，是当前城市社区管理和服务存在的主要弊端。贵阳市民政局局长谢红生说
10、，街道办事处原是区一级派出机构，经过多年的发展演变，现在很多地方的街道办事处实际上变为一级政府，与此同时，居委会自治功能弱化，承担了大量行政工作。有的居委会每年的任务多达200余项，成了办事处的一条“腿”。针对此，2010年2月，贵阳市下发了城市基层管理体制改革试点工作指导意见，明确小河区、金阳新区作为试点，撤销街道办事处，调整居委会现行的行政职能，成立社区服务中心，变“市区街道社区”四级管理为“市区社区”三级管理，让党和政府的公共管理和服务工作“一竿子插到底”。贵阳市委组织部副部长卓飞说，“精简管理层级”“实行区域化管理”“优化整合资源”和“加强党的基层组织”是改革的总体思路。实行扁平化管理
11、，是三地社区管理和服务体制改革的一个共同点。去年7月，安徽省铜陵市铜官山区撤销了原有的6个街道办事处，将办事处和原有的49个社区整合为18个新社区，实行区直管社区。新社区建立社区公共服务中心，承担公共管理和服务职能。这种区直部门和社区职能的调整，将街道办事处的经济发展、城管执法等职能收归区相关职能部门，将计划生育、民政、社保等服务职能全部下放到社区。而珠海市近年来提出了市县乡三级职能分层管理的新思路，即市一级主要抓规划统筹和政策引导，区一级主要抓经济社会发展和城市管理，镇街一级主要抓社会管理和公共服务，指导社区管理和服务体制改革。珠海市委副秘书长、市委体制改革办公室主任戈晓宇说，镇街转型后的工
12、作中心主要是做好环境营造、维护稳定、加强保障、改善民生等社会管理和公共服务工作，社区工作的目标也更加单一，职能更明确。公共资源向社区集中，变“衙门”为“家门”在改革探索中，贵阳、铜陵和珠海三地均加大了对社区服务中心的经费投入，把新成立的社区作为夯实党在城市执政基础的落脚点。改变了过去社区居委会“有人管事、但能人少，有钱办事、但不够用，有场所议事、但功能不完善”的局面。一方面，将社区人员经费、办公经费、公益事业费等全部列入财政预算予以保障，同时加大公共服务购买力度，扶持相关社会组织承接社区各类公共服务，降低公共服务成本。另一方面，政府相关职能部门按照“费随事转”原则，将工作经费下拨社区服务中心，
13、采取直接管理或派员进驻社区服务中心的方式开展工作。卓飞说，贵阳市为了做到资源配置下沉，除经费纳入预算外，还把社区工作人员纳入编制，把社区建设纳入城市经济社会发展规划和城市建设规划，使原有街道办和居委会的人力、物力以及服务资源向社区聚集，在机制上提供了保障。在贵阳市，社区工作人员被纳入事业编制管理，根据社区服务区域规模及服务人口情况定编，实行一岗多能、一人多用。推行以社工为主、义工为辅的社区工作者制度，在社区形成了“中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员、志愿者”三支队伍。社工进入正式编制后，岗位吸引力大大增强，为大量优秀人才到社区工作创造了机会。本刊记者在贵阳市金阳新区碧海社区服务中心看到，
14、这里不仅设有便民利民服务大厅、卫生服务站、会议室、商务中心、警务室等机构，还开办了社区超市、棋牌书画室、网吧等。“社区服务部门过去是衙门，现在更像是家门。”世纪城社区居民周镛说。铜陵市的总体思路也是这样。撤并街道办事处后，将原来街道资金全部下划到新社区，对改革前属于社区管理服务资金的全部保留，这样就增加了社区服务资金。同时，原来街道办事处的房屋和公共设施，也合并到社区，从而改善了社区基础设施。铜陵市不仅将资金和物资向社区集聚，改革后基层工作力量也得到充实，原来街道办事处的很多人员充实到了社区一线，社区工作人员结构也得到改善。社区自治，从“议论纷纷”到“议事纷纷”社区回归了服务职能，不再承担经济
15、职能，实现了去行政化，密切了与群众的联系。铜陵市的改革试点社区，选举产生了新社区居委会，科学设置社区各专门委员会，合理设置社区居民小组和楼栋长，建立健全社区居民代表会议制度和居民公约制度，完善了居民代表和党员代表等议事制度，民主自治体系进一步健全。目前新社区居委会选举登记率已经达到90%，参与率也有80%，社区民主自治不再流于形式。特别是各种文化团体和群众组织在社区的引导和培育下蓬勃发展。铜官山区实行区直管社区改革后，政府将一些事项的决定权交给居民，这样既减轻了负担，也减少了居民与政府之间的矛盾。如在一次拆除违章建筑中，社区里有一户残疾人在楼道下私自搭建了一个小棚用来放轮椅，按规定应该拆除，但
16、最后经社区居民听证投票，考虑到老人行动不便，就没有拆除这个违章建筑。贵阳市部分试点社区也建立了居民议事会制度，由居民代表和社区干部共同参与，就居民反映的热点问题和急需办理事项进行讨论，共商解决措施。世纪城社区居民李静说：“议事员就像社区的眼睛和耳朵，把居民关心、需要解决的问题收集起来，带到议事会，大家共同出主意、想办法解决。由此搭建了平台，畅通了民意表达渠道，社区从原来的议论纷纷变成了议事纷纷。”贵阳市小河区委书记马宁宇说，社区议事机制逐渐形成，居委会自治功能逐步回归，拓宽了居民参与社区事务的渠道，群众主体地位得到尊重，大家的事大家议，大家的事大家办，社区的感召力和影响力不断加强。珠海市则把社区分为城市社区、农村社区、企业社区、校园社区四类。珠海市在城市社区创新民主自治体系，构建“社区居委会小区联
