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1、 低碳城市发展的政府治理政策 行政管理06-1：黄璐璐 指导教师：陈桂生 内容摘要：以变暖为特征的气候变化是国际社会普遍关注的重大全球性问题，该问题已经成为世界各国共同面临的危机和挑战，在此背景下，低碳城市应运而生。在全世界积极推进低碳城市发展的过程中，我国也顺应潮流相继进行了城市试点工作。但是，无论是从其过程还是结果来看，我国低碳城市发展现状都不容乐观。究其原因，以煤炭为主的传统能源结构、以第二产业为主导的产业结构以及工业化时期建筑和交通领域高碳化、居民传统消费观念长期存在等因素制约着我国低碳城市的发展。政府作为城市持续发展的重要推动者，理应担当起构建低碳城市的主体和引导者，充分借鉴国际经验
2、，从能源结构、产业结构以及交通和建筑等领域着手，采取措施调动居民参与低碳城市的积极性和创造性，形成政府、企业和居民三方共同参与、共同治理的良好局面，积极推进低碳城市的发展。 关键词：低碳城市；政府；治理；低碳经济；政府职能 1 导言 1.1 写作目的 随着气候变化问题急剧升温，应对气候变化国际行动不断走向深入，低碳经济理念在国际上越来越受到关注。联合国环境规划署把2008年世界环境日的主题定为“转变传统观念，推行低碳经济”，希望低碳经济理念能够迅速成为各级决策者的共识。低碳经济是以低能耗和低污染为基础的绿色经济，打造低碳城市是发展低碳经济的必由之路。城市是人口、建筑、交通、工业、物流的集中地，
3、也是高耗能、高碳排放的集中地。据统计，全球大城市消耗的能源占全球75%，温室气体排放量占世界的80%英国前副首相普雷斯科特2007年5月在北京“低碳经济和中国能源与环境政策研讨会”上的讲话. 。因此，城市作为地区经济发展和社会发展的核心单元，不可避免地成为中国低碳发展的关注重点。国内著名环境外交家夏堃堡1（2008）认为，所谓低碳城市就是在城市实行低碳经济，包括低碳生产和低碳消费，建立资源节约型、环境友好型社会，建设一个良性的可持续的能源生态体系。 目前世界上许多大城市以城市为单元开始实践低碳经济理念，以建设发展低碳城市为荣。从世界范围来看，各地如火如荼地开展的低碳经济实践，都是自发地、以自下
4、而上的方式先行动起来，缺乏明确的概念性、经济学方法论描述和综合评价体系。鉴于中国巨大的发展和减排潜力，国际社会迫切希望在中国开展低碳经济的研究和示范，以分享信息和积累经验。 从国内来看，据2008年公布的数据，全球因发电产生的CO2排放114亿t，中国发电产生的CO2排放31亿t居第一位，美国28亿t居第二位2。由此可以看出，中国提倡低碳发展显得迫切而必要。同时，我国城市发展中的环境和生态状况不容乐观，严重影响了我国经济发展目标的实现及城市居民的身体健康和生活环境的改善，在建设环境友好型和资源节约型社会的大背景下，建设低碳城市成为实现城市可持续发展的必然选择。 本文以低碳城市为线索，在分析我国
5、低碳城市发展现状和国际上发展低碳城市经验的基础上，对政府在这一过程中应该发挥的作用进行剖析，进而提出可行性对策，为我国构建低碳城市献计献策。 1.2 相关研究现状 综合现有文献来看，顺应国内外发展趋势，本着服务于现实生活的原则，当前学者对于低碳城市已经有一定程度的研究。毋庸置疑，低碳城市作为一种相对新的城市发展模式，究竟如何很好的践行，就需要我们进行研究。当前学者或者从能源角度，或者从技术层面，又或者从居民生活角度进行阐述分析。比如，大多数学者认为，城市规划直接决定我们城市经济社会系统的发展布局、功能、规模、体量、生活方式、消费习惯、资源运用、交通等等，要及时解决城市发展过程中的环境问题，促进
6、城市又好又快发展，城市规划工作责任重大。同时，也有很多学者从能源角度阐述如何构建低碳城市，他们从能源消耗、能源安全、能源利用率等方面说明低碳能源的实现途径，并且提出要实现低碳能源，必须有强大的技术力量做支撑。也有学者从城市交通的角度出发，提出构建公共交通体系对发展低碳城市的重大意义。当然，还有很多学者从其它角度分别进行剖析。 总之，正如许多学者所说，目前构建低碳城市还需要我们在深刻了解低碳城市内涵，弄清我国现阶段国情的基础上，借鉴国际上发展低碳城市的先进经验，切实推动低碳城市的发展。 1.3 研究方法 本文在国内外学者对低碳城市有一定研究的基础上，以行政学的角度，从政府在构建低碳城市中应该发挥
7、的作用出发，通过博弈分析，采用学习集成法和比较研究法，对通过各种途径收集的资料进行研究，将理论与实际相结合、分析与归纳相结合，分析了影响我国低碳城市发展的因素，并借鉴外国经验提出了政府作为主体应该发挥的作用。 1.4 创新点与不足之处 一方面，从现有文献资料来看，当前更多的学者将研究重点放在如何发展低碳经济上面，对低碳经济的研究比较深入，而对于低碳城市的研究还相对必须少；另一方面，在对低碳城市的研究中，很多学者虽然也提出了政府应该在构建低碳城市中发挥主导作用，但是他们基本上都是从构建低碳城市的某一个对策的层面出发进行阐述，比如单从能源角度或者从技术层面或者从建筑领域，又或者仅仅从居民生活层面进
8、行研究，而很少从站在政府的立场对这些因素进行综合分析和研究，本文正是基于这一点，从政府角度出发，全面剖析了政府作为主体兼引导者理应采取的措施。 当然，由于本人研究能力有限，本文只是在相关学者研究的基础之上进行更深入的分析，在许多方面的认识可能还不够全面和深入，有必要进行更加系统的思考，这也是我今后需要注意改进的地方。 2 中国低碳城市发展现状 2.1 低碳城市治理观念日渐深入人心 从全国范围来看，自2008年1 月28 日，世界自然基金会（WWF）在京正式启动“中国低碳城市发展项目”，上海、保定入选首批试点城市以来，珠海、杭州、贵阳、吉林、南昌、广元、赣州、无锡等多个城市提出建设“低碳城市”的
9、构想，“低碳城市”迅速“蹿红”，成为中国大陆城市自“花园城市”、“人文城市”、“魅力城市”、“最具竞争力城市”之后的最热目标。 低碳城市热现象绝不是地方政府的一腔热情，在建设中，原本碳排放量较大的地方企业也积极行动起来，以实际行动支持低碳城市计划。以保定市为例，在河北省公布的2008年经济发展统计报告中，保定市的工业增加值增速和地方一般财政收入增速，双双第一次冲上河北第一的位置，其中以新能源为代表的低碳产业增速更是高达40%。2008年，保定“中国电谷”建设项目累计售出光伏产品与风电产品分别为500兆瓦和5089兆瓦，相当于减排二氧化碳1064万吨3。 另一方面，随着人们生活水平的提高和环保意
10、识的增强，低碳已经不仅仅是口号，它已经体现在我们的日常生活中。比如，减少纸巾的使用，打印双面纸张，以步行或者自行车代替小汽车，循环利用布标，出门随身携带环保袋，包括现在比较流行的低碳服装等等，无不从生活小处体现了人们的低碳意识。低碳生活的实现要靠我们每个市民共同努力，只要我们时刻牢记低碳化，从身边做起，低碳生活将不是梦。 2.2 低碳城市治理在中国尚处于探索阶段 我们在积极倡导低碳城市的热潮中固然取得了一定的成绩，但并不代表我们已经完全实现了低碳化，我们必须认识到，中国的低碳城市发展尚处于探索阶段。中国的国情决定了我国很难像美国等发达国家那样实现产业结构的根本转变，而且我国以煤为主的能源结构在
11、一定时期内不会改变，同时，完全实现低碳城市需要有较大的投入。国际上如阿联酋，要在荒漠里建设低碳城市马斯达(Marsdacity)，采用了当今世界上许多最先进的低碳技术，可以说完全是靠石油、美元堆砌起来的。这种不计成本需要以巨大资本做支撑的行动在目前中国国情下是不大可能实现的。 我国城市目前的低碳实践具有零散性和尝试性，尚未形成系统的低碳经济发展框架。目前城市决策者对“碳减排”背后的气候变化及能源安全的相关背景缺乏了解，缺乏对发展低碳经济紧迫性的认识，对低碳城市的内涵、建设路径及可能遇到的困难没有准确和充分的认识，往往是将低碳城市建设简单等同于循环经济、节能减排等内容，仅停留在绿色环保的层面，因
12、此，中国发展低碳城市，只能在发达城市的某些区域(如上海崇明) 和某些成片开发项目(如天津滨海新区、上海临港新城) 中体现低碳理念，但是，从全国范围看，中国要形成一套完整的构建体系尚需时日。 3 中国低碳城市发展滞后的原因分析 3.1 城市能源结构矛盾突出 由于受本身能源资源禀赋的约束，长期以来，中国主要以化石能源为主，而化石能源中更是以煤炭为主。从下图不难看出，我国能源消耗主要依赖于原煤、原油，占到总能源消耗的80%，甚至90%以上，天然气约占2%-4%，其他的能源(水电、核电、风电)约只占3%-8%左右。改革开放以来，虽然煤炭在能源消费中的比重有所下降，石油的比重有所上升，但只能以满足国内基
13、本需求为目标，不可能用来替代煤炭。因此，以煤炭为主的能源消费结构难以在近期得到根本改变。 表1 我国能源消耗与结构分析 年份 能源生产总量 占能源生产总量的比重（%） 万吨标准煤 原煤 原油 天然气 水电、核电、风电 1978 62770 70.3 23.7 2.9 3.1 1980 63735 69.4 23.8 3.0 3.8 1985 85546 72.8 20.9 2.0 4.3 1990 74.2 19.0 2.0 4.8 1991 74.1 19.2 2.0 4.7 1992 74.3 18.9 2.0 4.8 1993 74.0 18.7 2.0 5.3 1994 74.6 17
14、.6 1.9 5.9 1995 75.3 16.6 1.9 6.2 1996 75.2 17.0 2.0 5.8 1997 74.1 17.3 2.1 6.5 1998 71.9 18.5 2.5 7.1 1999 72.6 18.2 2.7 6.6 2000 72.0 18.1 2.8 7.2 2001 71.8 17.0 2.9 8.2 2002 72.3 16.6 3.0 8.1 2003 75.1 14.8 2.8 7.3 2004 76.0 13.4 2.9 7.7 2005 76.5 12.6 3.2 7.7 2006 76.7 11.9 3.5 7.9 数据来源：国家统计局(19
15、79-2007)，电力折算标准煤系数根据当年平均发电煤耗计算。 3.2 能源工业消费特征明显 我国仍处于快速的工业化进程中，以第二产业为主导的产业结构决定了我国的能源消耗量之大。如下图所示，从2002年-2007年，第二产业的煤炭消费总量是远远高于第一和第二产业的。另外，第二产业的能耗强度也远高于第一产业和第三产业，2006年第一产业的能耗强度0.34吨/万元增加值，第二产业为1.73 吨/万元增加值；第三产业为0.41 吨/万元增加值4。可见，第二产业的能耗强度为第一产业的5倍多，为第三产业的4倍多。由此可见，以第二产业为主导的产业结构不变，中国煤炭消耗就始终是个问题，所以，转变产业结构迫在
16、眉睫。 表2 2002-2007年产业煤炭消费总量对比 单位：万吨 年份 2002 2003 2004 2005 2006 2007 第一产业 1623 1683 2251 2315 1310 2338 第二产业 第三产业 809 860 872 874 891 868 资料来源：根据中国能源统计年鉴(2008年) 数据整理。 3.3 能源消耗量大、利用率低 3.3.1 能源消费总量大 目前，我国是全世界人口最多的发展中国家,五次人口普查显示，中国人口增长速度虽然已经减缓，但却是在持续增加的，已经由1953年的59435万人增加到2000年的万人5；另一反面，中国人均能源消费总量也在递增，资料显示，1990年中国的人均煤炭消耗量是0.93吨，2005年达到1.662吨，而到了2007年更是达到1.963吨6。由此不难看出，中国人口持续增长的同时，我们的人均能源消费量也在增加，那么，中国能源消费总量必然是不断增加的。 我国的百万美元GDP能耗是世界平均水平的3.1倍,是日本的9倍7。如下图所示，我国能源消费量呈持续上涨趋势，尤其是进入21世纪，增
