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1、基于乡村旅游开发的农村土地利用变化研究郭双宙 (宁波城市职业技术学院，浙江 宁波 )摘要：本研究以探讨乡村地区旅游开发影响下土地利用变化及调控问题，重点分析非理性旅游资源开发导致乡村地区大量农用土地的非农化，从而引起土地利用与土地覆被的极大变化，同时指出乡村地区大量农用地的非农化，不利于乡村地区土地资源可持续利用和新农村建设。在分析土地非农化化决策主体行为的基础上，提出乡村旅游开发中土地可持续利用的调控对策。1 在乡村旅游发展推动下土地变化情况我国乡村旅游兴起于20世纪80年代改革开放之后，发展于20世纪90年代中后期1。进入20世纪90年代，我国城市化和社会经济获得较快发展，人们经济收入增加
2、，生活观念和消费结构转变，生活质量有了新要求1。“双休日”和“黄金周”假日制度的执行以及乡村地区交通设施的改善，都为乡村旅游的发展提供了有利条件。于是，继1998年“中国城乡游”之后，在国外已盛行几十年的乡村旅游在我国呈现出迅猛的发展势头。2006年国家旅游局又把本年度确定为“乡村旅游”年。乡村旅游大发展，极大改变了农村的产业结构，引导农地向旅游用地转变；同时，乡村旅游改变了当地农民的生活方式，使大量劳动力由第一产业转向第三产业。农用地使用类型变更与农业劳动力的转移，必然引起当地农村地区土地利用和土地覆被的巨大变化2：一方面引导土地转向效益更高的使用方式，另一方面导致农村地区大量优质耕地的流失
3、。尤其在山区的乡村地区，那里耕地资源有限，在土地流转过程中耕地的保护成为尤为重要问题。1.1 农用地大量减少，旅游建筑用地急剧增加乡村旅游开发导致土地覆被发生深刻变化，农用地大量减少3。旅游业是一个关联性极强的产业，旅游业的开发需要投入大量资源，特别是土地资源。例如河南清水河景区旅游业的开发建设中，在景区景点建设、交通、餐饮、农家乐宾馆等的建设中，许多农用地被改变利用类型，截止2007年，该区农用地减少总面积达97.78公顷3。1.2 土地利用的经济效益发生很大变化据调研，各乡村景区旅游开发后，获得了可观的经济效益。在旅游开发之前，当地各项经济指标都偏低。经过几年的旅游开发后，经济效益明显增加
4、，旅游拉动了当地的住宿、餐饮、交通、工艺品制作等多方面发展。其中农家乐家庭旅馆发展迅猛。当地群众的年收入有了大幅度提高。景区旅游业的发展带动相关产业的发展，同时促进附近农村地区产业结构的调整，给农民广开致富门路，使农民收入不断增加，从而不仅有效的利用了自然资源，而且达到了旅游扶贫的目的。周围村民的致富意识得到加强，其生活水平有很大改观。1.3 土地利用的环境效益不容乐观随着乡村旅游业的发展，土地利用和土地覆被发生极大的变化，大量的农用地特别是耕地被占用，农民失地现象严重，潜在社会矛盾增大，使土地利用的社会效益大打折扣。同时，游客大量涌入，破坏了当地的原生态环境，扰乱了自然生态平衡，没有实现预期
5、的生态效益。同时，在旅游开发初期，由于没有进行合理的旅游开发规划，缺乏科学的环境容量预测与控制，游客的行为也没有得到规范限制，景区出现了游客蜂拥而至、任意游览和破坏旅游资源的现象。景区不仅没有实现保护自然生态环境的目标，而且极大地破坏了原有的天然生态，给当地的可持续发展带来巨大威胁。2 导致农地非农化的根本原因决策者及其决策行为我国农地非农化主要有三种途径：一是国家直接以划拨或出让方式将国有农地转化为非农建设用地；二是国家首先征用农村集体所有的农地，然后再以划拨或出让的形式将农地转化为非农建设用地；三是在不改变集体土地所有权的情况下将农地转化为非农建设用地。在现实中第三种所占比例比较大4。2.
6、1农地非农化的决策者2.1.1中央政府 中央政府对农地非农化具有最高决策权。中央政府可以通过制定法律、法规和政策来规范和限制农地的非农化流转。如1996年原国家土地管理局提出耕地总量动态平衡目标；1997年中央政府发布中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中央1997年11号文件)，决定采取世界上最严格的土地管理措施，同时决定冻结非农建设用地项目占用耕地一年的决定；同年八届人大五次会议通过新刑法，增加了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。总体上看，中央政府是通过一定的制度环境来调整其它农地非农化参与主体的行为的。2.1.2地方政府我国的地方政府在实践中对农地
7、非农化具有很大的决策权，是农地非农化的主要决策者。这主要是由我国地方政府在社会经济活动中相对特殊的身份和地位决定的。地方政府既是地方社会的管理者，也是地方经济发展的组织者，每级地方政府实际上都是一定范围的社区政府。地方政府实际上既是地方计划、规划的制定者，同时也是相关计划和规划的执行者。2.1.3开发商开发商是农地非农化的直接推动者，他们极力推进非农化的目的就是追求利益的最大化，尤其是经济效益。当然也不乏有一些具有社会责任感的开发商，在追求经济效益的同时，考虑当地的社会效益和生态效益。不管如何选择，他们与政府和农民进行博弈的目的都是追求自身效益的最大化。2.1.4农民农民作为农用地的使用者，享
8、有农用地的经营权和收益权，农地非农化密切关系到他们自身利益。但是，农民在农地非农化过程中的决策地位是最低的，可以说是微乎其微。2.2 现阶段农地转为旅游用地决策的博弈分析为了明晰现阶段农地流转各参与主体的决策行为，这里应用博弈论的方法来进一步分析各种参与主体在农地转为旅游用地过程中的相互影响，以及由此决定的决策和决策均衡问题。这里假设：参与人是理性的，在决策过程中追求自身效益最大化；并且决策信息是完备的，博弈各方对彼此的特征、行动规则和效用函数有准确的了解。在现有中央政府制度供给下，各参与主体的选择：中央政府只有保护农地一种选择，而地方政府、开发商和农民的行动集合都是：保护农地、不保护农地。这
9、里所指的保护，是指在乡村旅游开发过程中，减少农地占用；不保护就是指在乡村旅游发展过程中过多地占用农地。所以，首先我们假设旅游经济发展要求的正常的非农建设占地为一个确定值，然后分析在不保护情况下，即高于这一确定值时各参与主体的收益情况。在这里，我们假设每个参与人能够知道其他参与人的行动。在博弈过程中，地方政府、开发商为了当地经济的发展和财政收入的提高而对农地采取不保护的态度。在实际的调查中发现，对部分乡镇干部、开发商违法占用农地进行招商引资发展乡村旅游的现象，地方政府往往是睁一只眼闭一只眼的，因为地方政府可以由此获得相应的税收收益和地方经济发展所带来的政治收益。 从另一个角度分析，地方政府在招商
10、引资时所采取的土地优惠政策，有时其土地的出让收益甚至是低于土地征用和开发成本的，这也说明地方政府不仅仅是看重土地征用、出让过程中的收益，更为看重的是地方经济发展所带来的地方财力的增强，以及由此而来的地方领导的政治收益。中央政府虽然十分重视农地的保护，特别是耕地的保护，但有关奖惩措施的制定并不完善，土地利用的监测体系也不健全，为各级地方政府谎报、瞒报土地利用数据创造了可能性。在新刑法中虽然增加了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”三项旨在遏制农地过度非农流转的罪名，但对定罪的具体量刑标准却尚嫌模糊，很难指导具体实践。同时，由于土地利用的监测体系不健全，中央政府不但很难知道各地土地利
11、用的准确数据，也很难了解到各地土地利用的即时更新情况。往往只能通过基层单位的统计报表层层上报，难免会出现谎报、瞒报现象。种植业收入太低，农民也是乡村旅游用地扩大化的动力之一。农民在失地过程中，首要保证的是眼前的即得利益。那么，为什么农民不愿意更多考虑未来呢？一方面由于我国农村尤其是旅游资源优美的地区大多处于落后状态，所以生存的需要迫使他们忽视将来的发展需求5；另一方面主要与我国目前特有的土地制度密不可分。“集体所有，家庭经营”虚置了土地的产权主体，这必然造成这样一种结果，即土地只是被农民实际占用而不是实际占有。既然是占用，则在将来的所属关系上就是不稳定的。试想，谁会在意将来归属不确定的财产呢？
12、正因为地方政府、开发商和农民都有选择不保护农地的冲动和期望，从长远来看，这种追求暂时经济效益的做法，也可能为以后乡村经济和乡村生态环境恶化埋下隐患。3 乡村旅游开发中土地可持续利用的调控对策3.1树立正确的乡村旅游发展观乡村旅游区规划一定要立足乡情和社会发展水平，注意空间布局，控制数量和规模，切忌好高鹜远，过分追求“越大越好”。要尽可能依托原有规模，并与基础设施发展及附近农村居民点改造结合起来，节约使用土地，提高土地利用的综合效益。加强景区内基础设施建设，做到硬件与软件齐头并进，促进景区和谐、稳步发展。3.2加强景区土地制度建设土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度
13、，又是一种法权制度。在景区土地利用制度建设上，必须加强管理，强化县级以上人民政府高度垄断土地一级市场的职能，建立起供给引导和约束需求的机制，防止用地腐败行为。要加强统一征地办公室建设，纳入财政预算，充实精干力量，强化国土部门管理土地的职能。3.3坚持土地资源持续利用的原则在景区发展中，必须坚持因地制宜，遵循自然规律和经济规律，紧紧围绕当地生态环境面临的突出矛盾和问题6。以改善生态环境、提高人民生活质量；实现可持续发展为立足点，合理调整土地利用结构和景区的空间布局，把土地生态环境建设与经济发展紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系。做到生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。3.4加强
14、旅游用地的规划与评价旅游用地可持续开发利用离不开旅游用地规划与评价，只有科学地、前瞻性地结合旅游用地自身特点，确立一定时期内旅游用地开发利用的方向，对旅游用地进行时间上、空间上的优化组合，制定详细的管理制度，保证规划成果付之实施，才能够使旅游用地可持续开发利用。旅游地的开发必须遵循“合理开发、珍惜每寸土地的原则”，在核心景区禁止兴建接待设施，当地居民的建房要以不影响景观为原则。对土地的利用应在土地利用总体规划的要求下，按照旅游发展的规律，结合本地旅游发展的实际进行。3.5健全景区失地农民社会保障体系目前乡村旅游景区大部分农民没有社会保障，农民所承包的土地就是农民就业保障、生活保障、养老保障的可
15、靠依托。景区农民在土地被征用后就失去了生活的最基本保障，土地补偿安置费成为农民生存、发展和养老的基础。但是， 由于土地征用补偿标准偏低，土地补偿安置费只够农民维持几年的生活所需，这使得失地农民的就业养老等问题比较突出，其中一部分成为无地、无业无保障的“三无”人员。近些年来，因土地补偿安置所引起的冲突，成了乡村旅游景区农民与景区管理部门之间的显性矛盾7。因此，健全社会保障体系，为失地景区农民建立一个可持续生活的保障，是解决景区农民问题的基础。景区失地农民自我保障意识的薄弱就要求政府做出合理的制度安排和政策选择，而较为得力的一条措施应当是把景区农民纳入社会保障体系，使景区农民得到长期基本生活保障，
16、最终才能使乡村旅游用地及乡村旅游本身朝着良性方向发展。参考文献1 郭焕成.发展乡村旅游业，支援新农村建设J.旅游学刊，2006，(6)：8990.2 徐国飞.试论我国乡村旅游团J.江苏商论，2007，（2）：100101.3 许韶立.论河南乡村旅游开发与新农村建设团J.现代农业，2007，(4)：43-45.4 唐建军.生态旅游发展中的问题与对策分析J.学术交流，2004, 119 (2)：9596.5 彭里.论我国土地资源的可持续利用J.水土保持研究，2006,13（）：234235.6 张凤英.旅游资源开发对土地利用的影响研究一一以湖南省衡阳市南岳区为例.湖南师范大学硕士论文，2007，2930.7 左冰.土地利用变化的旅游驰动
