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1、论国家作为出资者对国有企业的财务管理摘要本文分析了国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的区别，认为国家作为出资者对国有企业的财务管理应分为国家作为终极出资者对中间出资者的管理和中间出资者对国有企业的管理两个层次，并通过建立健全相应的财务决策机制、激励机制和监督与约束机制来实现。本文还对规范国家作为出资者对国有企业财务监的形式和机制进行了分析，提出了向国有企业委派财务监事的政策建议。关键词出资者；国有企业财务管理；财务机制；财务监督国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。改革开放特别是十四届三中全会以来，国有资本管理体制发生
2、了显著的变化，国家作为出资者对国有企业行使的所有者管理职能与政府作为社会管理者和宏观经济调控者行使的行政管理职能逐渐分离，国家对国有企业管理的内容也由原来的资产管理转变为目前的资本管理。国有资本管理体制的变化带来了一个新的课题，就是在社会主义市场经济条件下和现代企业制度下国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理，本文试图对这一课题作些分析。一、国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的区别1.对国家出资者的界定。要研究国家出资者对国有企业的管理问题，首先应对“国家出资者”进行界定。这里的国家出资者是指国有企业的所有者。从理论上来说，国有企业的出资者应当是全体人民，但这
3、种解释无助于对国有企业的管理。要解决国有资本产权所有者的虚拟问题，需要建立一个能代表全体人民和国家行使其所有者权利和义务的实体组织。根据我国国有企业数目众多的具体情况，这个实体组织可设想分为两个层次：一是直接归属全国人大或国务院领导的专司国有资本管理的国有资本管理委员会，由它作为国有企业的终极所有者；二是在国有资本管理委员会和国有企业之间设置若干中间出资者国有资本投资主体，国有资本投资主体在国有资本管理委员会授权的范围内行使对国有企业的所有权职能。因此，本文所探讨的国家出资者包括国有资本管理委员会和国有资本投资主体两个层次。目前，我国国有资产管理体制正按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监
4、督”的原则进行改革和探索。国务院机构改革后，原国有资产管理局并人财政部，组建了专司国有资本金管理工作的机构，各地方人民政府也都成立了相应的机构专司国有资本金的管理工作，这些专司国有资本金管理的机构代表了国家出资者的最高层次。按国有资本投资管理体制设立的中央和地方各级国有资本投资公司、国有资本经营公司、国有控股公司等国有资本投资主体则是本文所探讨的中间出资者。2.国家作为出资者对国有企业的管理与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业的管理的区别。作为社会管理者和宏观经济调控者，国家管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业，并主要依靠经济和法律调控手段来促进国家产业政策的贯彻和实
5、现社会经济发展目标，其主要职责是：（1）为企业的生祥和发展创造基本条件，例如提供基础公共设施、建立社会保障制度等；（2）为企业制定基本的经济活动法律规则；（3）为各种企业创造一个平等的竞争环境，建立并完善各生产要素市场，促进社会经济资源的合理流动和优化配置。其管理的手段主要是通过制订法律、产业政策和运用经济杠杆等。国家作为出资者对企业的经营管理仅限于有国有资本金投入的企业，包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业，无权以出资者身份参与那些没有国有资本金投入企业的经营管理。国家作为出资者对国有企业行使的权力范围是由法律、法规及公司章程等决定的，在不直接干预企业经营的前提下，实现对经营
6、者的有效控制，切实保障国家作为出资者的权益不受侵犯，其管理手段则主要是建立健全对接受出资者的激励和约束机制。二、为什么要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理当前，国家如何从出资者角度加强对国有企业的财务管理，已成为众人瞩目的焦点。之所以要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，是基于以下几个方面的原因：1.实现国家作为出资者管理目标的需要。如前所述，国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业的管理有明显的区别，体现在管理目标上，国家作为出资者管理国有企业的目标应当是确保国有资本的保值和增值。在这一点上，它与私人出资者对企业管理的目标应当没有区别，这一目标也正是出资者财务管理
7、的目标。至于国家拟通过国有企业实现的其他目标，则属于国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的范畴，这些目标应通过立法、价格杠杆、财政补贴等手段去实现。而要实现国家作为出资者对国有企业管理的目标，则必须依靠和运用财务管理的手段和方法，建立健全国有企业出资者财务管理的机制，包括：（1）正确进行国有资本的投资决策，合理确定国有资本的投向，对国有资本的投入、退出、转让进行决策；（2）对国有资本的经营者审批财务预算、制订业绩评价指标及奖惩制度实施对经营者的激励；（3）审批国有资本经营者的财务决算，对国有资本收益分配事项进行财务决策；（4）对国有资本经营者的重大财务活动进行财务监督。2.建立现代
8、企业制度的需要。研究国家作为出资者如何对国有企业加强财务管理，实质上是对国有企业财务机制的改革。而企业的财务机制又与企业制度密切相关。在明确提出将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标之前，我国国有企业的改革，先后经历了企业基金制度、利润留成和盈亏包干制度、两步利改税、承包经营责任制等几个阶段，它们的共同缺陷在于都是在传统国有产权构架不变的前提下让渡一部分经营权，而不是企业财产权结构的重组和产权制度的创新，即改革末深入触及企业制度的核心内容产权制度。实践证明，这些改革要么是难以实现“两权”真正分开，企业经营自主权不能得到充分发挥，无法有效地激励起企业经营者的积极性，要么是企业所有者的所有权虚置
9、，难以形成有效地监督、约束经营者的机制，使“内部人控制”现象失控，所有者权益遭受不应有的损失。经过多年漫长而艰难的改革探索，直到党的十四届三中全会提出将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标，我们才最终找到了解决问题的钥匙。与国有企业制度改革所经历的曲折道路一样，国有企业财务机制的改革也一直只是在如何处理国家对企业的资金供给方式、国家与企业的分配关系、是集中财力还是扩大企业财权上，即在“放权让利”上绕圈子。究其原因，其中最重要的一条就是没有建立健全企业的财务机制，没有理顺企业内部财务关系，没有将财务职能在企业内部不同层次、不同部门之间实行科学的分工，财务管理的责权利没有具体分解、落实和明确。比
10、如经济体制改革过程中逐步扩大了企业理财自主权，我们可以列举出扩大给了企业多少条财权，但是这些财权在企业内部又是如何按照责权利相结合的原则，具体分解到企业所有者、经营者、企业财务部门的呢？不具体回答这些问题，恐怕只能说是理顺了国家与企业之间的财务关系，而不能说是真正建立健全了企业财务机制。由此可见，企业财务机制的改革不仅是财务管理本身需要研究的问题，而且是建立现代企业制度、建立健全企业决策机制、激励机制和监督与约束机制的题中之意。加强国家作为出资者对国有企业的财务管理对真正实现两权分离和建立现代企业制度有着至关重要的意义。3.改革国有企业人事管理体制的需要。长期以来，国有企业的董事长、总经理等被
11、视为一种行政职务，要由组织部门和人事部门进行任免，国有股权代表的委派也极不规范，许多地方是由政府主管部门领导兼任国有股权代表，有些是由主管部门或其他政府部门领导离、退休后担任国有股权代表，还有的地方则是由主管部门直接任命原企业的厂长、经理担任。这些做法实质上部是政资管理不分在国有企业人事管理体制上的体现。在实行政资管理职能分开的前提下，对国有企业的人事管理体制应做相应的改革。要把国有企业董事、监事、股权代表等的委派权归还给出资者。国家作为出资者对国有企业重要经营管理人员的任免不应通过行政手段，而要通过经济手段，根据经营能力和经营业绩任用、考核经营者。因此，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理
12、有助于国有企业人事管理体制的改革，从而实现管人与管资产（本）的结合。4.建立社会主义市场经济监督机制的需要。近年来，国有资产大量流失，会计信息严重失真的现象已引起社会各界的高度重视。这种现象说明了我们的经济监督机制很不完善。就国有企业来说，企业内部监督、所有者监督、政府行政监督及社会监督等的关系末能理顺，特别是由于所有者缺位导致了所有权对经营权的监督弱化。在明确出资人前提下，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，有利于通过适当的制度安排和必要的监控措施，切实加强出资者对经营者的财务活动和经营行为的约束和监督，改变目前对经营者软约束的局面，并为理顺经济监督体系、完善经济监督机制奠定良好的基础。
13、三、加强国家作为出资者对国有企业财务管理的理论依据企业财务机制的改革与现代企业制度有着血肉相连的关系，研究国家作为出资者加强对国有企业的财务管理问题，离不开现代企业理论的指导。现代企业制度主要涉及三个方面的问题：企业控制权的配置和行使；对董事会、经理和职工的监控以及对他们工作绩效的评价；激励机制的设计和推行2.在现代企业制度涉及的三方面问题中，不同的控制权配置方式决定了不同的决策机制，它取决于对财产终极所有权和法人财产权权利的具体安排。任何激励机制和监督约束机制的设计和运行都是建立在一定的决策机制基础上的，没有一定的决策机制，激励机制和监督约束机制都将是空中楼阁。目前，关于建立现代企业制度，许
14、多人只是提建立健全企业的激励机制和监督约束机制，而忽视了建立健全企业的决策机制这一前提。我们认为，决策机制是企业制度中最基本的内容，激励机制和监督约束机制则是为了使决策机制更为有效地发挥作用而建立的。如果没有合理的激励机制，决策者自身的积极性和创造能力就难以得到充分发挥，他们也不会作出使自己承担较大经营风险的决策，企业自然很难经营好。但是，仅有决策机制和激励机制也是不够的，没有有效的监督约束机制，由于道德风险和信息不对称的原因，设计再好的决策机制和激励机制都是徒劳无益的。由此可见，决策机制、激励机制和监督约束机制是现代企业制度中密不可分的三个内容，缺一不可。现代企业理论，从其所运用的方法上可分
15、为三大理论：一是交易费用经济学理论；二是委托代理理论；三是产权理论。这三大理论都与现代契约理论有着密不可分的联系。在这三大理论中，交易费用经济学理论的重点限于研究企业与市场的关系；委托代理理论则侧重于分析企业内部组织结构及成员之间的代理关系，产权理论则主要研究契约不完备时产生的剩余索取权和剩余控制权的分配及其对效率的影响问题。这三种理论的共同之点是都强调企业的契约性、契约的不完备性及由此导致的企业所有权问题的重要性。但相对而言，委托代理理论和产权理论对研究企业财务机制改革的指导意义更大。委托代理理论认为：只要存在就业安排，并且在这种安排中一个人的福利取决于另一个人所做的，代理关系就存在了。詹森
16、和麦克林特代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人（即委托人）聘用另一个人（即代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。委托一代理关系不仅存在于企业所有者与经营者之间，而且遍及企业经营管理的各个层次，如董事会与经理之间、经理与部门经理之间、部门经理与一般职工之间。但是，不论是哪一层次的委托代理关系，代理人的行为都具有理性（或有限理性）和自我利益导向的特征，从而导致委托人和代理人之间存在着追求目标和利益上的差别和信息的不对称问题，因此需要建立制衡机制来克服潜在的权力滥用，通过激励机制促使代理人作出有利于委托人利益最大化的决策。产权理论从企业是一种不完备的契约出发，论证了剩余索取权和剩余控制权的安排问题。产权理论的研究表明：在信息的不对称和契约的不完备条
