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1、 税源管理与税收管理员制度概述一、关于税源管理问题强化税源管理是税收征管工作依据其内在发展规律从量变到质变的客观要求，是税收收入在规模和速度发展到一定阶段时对提高征管质量和效率的必然选择。税收理论和实践告诉我们，经济发展是税收的主要源泉，但税源不等于税收，税源只有通过征收管理才能转化为税收，税源所决定的税收收入与实际征收的税收收入之间的差距是税收流失，控制和减少税收流失一直是税收征管工作的主要任务。当前，税收征管的一个薄弱环节就是税源管理，从一定意义上说，税源管理是税收征管能力的具体体现，是检验税收征管能力的试金石。以提高税收征管质量和效率为目标，不断更新税收管理理念，提高税源管理能力，实施科
2、学化、精细化税收管理，实现依法治税、应收尽收，既是新时期税收工作的主旋律，也是当代税务工作者的历史使命。关于税源管理讲六个问题，一是税源管理的概念，二是税源管理的特点，三是税源与税基和应征税款的关系，四是实施税源科学化、精细化管理是税收征管信息化加专业化发展的必然结果，五是强化税源管理是落实科学化、精细化要求的落脚点，六是税源管理的主要内容。（一）税源管理的概念“源”字在辞海中的定义是“水流开始的地方，引申为事物的来源”。税源即指税收的来源。从税收的支付角度或经济角度讲，税源指支付税收的财源。从微观来看即是自然人或法人取得的收入，从宏观来看即是一国的国民收入或国内生产总值，我们称之为广义税源。
3、从税收的形成即税法角度讲，税源指课税的目的物，即税收客体或课税对象，也称狭义税源。今天所讲的税源是从税法角度定义的税源概念(即狭义税源)。根据现行税法，按照是否已形成纳税义务划分，可分为潜在税源和现实税源两个部分。从这个意义上说，税源管理是贯穿于税收征管全过程的管理行为。 国际上一些经济学家从经济角度出发研究税源时，还提出了税本的概念。认为税本是税收来源的根本，是产生税源的物质要素和基础条件。税收来自税源，税源来自税本产生的收益，并将税本比作“树”，将税源比作“果实”，从“果实”中取出一部分交给国家即是税收。这种观点强调征税不能侵害税本。而避免侵害税本的最根本保障就是依法征税。这种观点对应到我
4、国的税收管理理念，就是“依法治税、应收尽收，不收过头税”。研究国际上的成果对我们制定税收政策和实施税源管理具有一定的指导和借鉴意义。通过以上分析，认为税源管理的概念，是税务机关在纳税申报和税款征收的基础上，通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规模及分布，为促使税源依法形成税收、提高纳税人的税法遵从度，依法采取行政管理和执法措施，以及在此过程中开展的相关工作总称。（二）税源管理的特点1税源管理贯穿税收征管全过程。从纳税人角度看，从税务登记、发票购领、纳税申报到缴纳税款、办理减免缓退等涉税事项，全部涉及税源管理的工作内容。从税务机关角度看，税源管理与税款征收、税务稽查和法律救济等工作关系密切。
5、从税收人员角度看，税源管理还包括对制定目标、标准、进行绩效考核、规范和提高税收人员执法能力和综合素质等内容。2税源管理体现管户与管事的有机结合。作为税收的纳税主体，纳税人是税源的载体，也是税源管理的对象，对应“户”的概念；作为税收的征税主体，税务机关也是税源管理的主体，其工作内容既对应“事”的概念，也对应“户”的概念。管户与管事其实是一回事，是从不同侧面对税源管理的表述，其含义都是指按户管理涉税事务。管户必须从具体事务入手，否则就失去工作内容；管事离不开管户，否则就没有针对性和有效性。3税源管理基于对海量信息的集成化处理。对税源情况的了解和掌握是税源管理的基础，其途径就是对海量信息的充分占有和
6、科学利用，因此，税源信息的采集和应用水平成为决定税源管理水平的基础性因素。要对来自不同渠道、不同层面、零散的海量信息加以有效利用，使之能够系统、科学地反映税源的基本状况，必须通过“一户式”户籍管理等制度和构建指标体系等途径对海量涉税信息进行集成化处理。4税源管理基于信息化平台的支撑。信息化建设是有效进行税源管理的根本性保障，也是新旧税收管理员制度相区别的重要标志之一，包括软硬件建设两个方面。信息化平台的支撑要求计算机网络体系及相应工作软件能够实现以下功能：一是采集海量涉税信息，并根据需要加以整合优化；二是支持利用海量信息对涉税异常进行预警和初步分析；三是支持税源管理的整个业务流程；四是根据系统
7、记录实现对各岗位工作的自动考核。5税源管理是不断调整和完善的动态过程。受经济发展、税制完善程度和社会文化等因素的影响，税源的规模、结构与分布总是处于不断变化之中，旧的税源不断萎缩以至消失，新的税源不断产生并且壮大。为适应客观情况变化的要求，税源管理的内容必须随之调整，税源管理的手段和措施也必须不断丰富和完善。（三）税源与税基和应征税款的关系税源(税收客体)与税基(也称课税基数) 既有联系又有区别。二者都是税收的构成要素。一般说来，税源是课税的内容，税基是课税的数量。在有些情况下，税基等于税源量的表现形式，如流转税中营业税的税源是经营活动中产生的流转额，税基即是营业收入，二者是统一的。但在有些情
8、况下，税基只是税源数量的一部分，如个人所得税的税源是个人的全部所得，而税基则是个人的全部所得额经过一系列扣除、抵免和减免后的数额。应征税款则是税基按法定税率计算的结果，即应实现的税收收入，是制定税收计划和衡量税收征管质量和效率的基础。在一定时期内税源既定条件下，应征税款主要取决于税收优惠政策程度和征管的能力与水平。从税源的宏观和微观角度科学地预测应征税款，从而采取针对性措施防范税收流失，是科学确定税收计划、提高征管质量和效率的必然要求，也是税源管理工作的核心目的。（四）实施税源科学化、精细化管理是税收征管信息化加专业化发展的必然结果税收征管工作从信息化加专业化到科学化、精细化，概括地反映了我们
9、征管工作的两个重要阶段，而这两个阶段的分水岭就是2004年的征管工作会议。这次会议，标志着我们的征管改革思路开始从实行大规模的组织机构、人员配置重组，实行业务流程优化，搭建信息化软硬件基础平台为主要内容的改革进入到以强化税源管理、优化纳税服务为重点，以提高征管质量和效率为目标，实现科学化、精细化管理为主要内容的关键转型期。如果说2004年征管会议之前，税收征管改革的主要内容和思路可以用“信息化加专业化”来概括的话，那么征管会议之后则可以用“科学化和精细化”来概括。从专业化加信息化到科学化和精细化，这两种提法上的变化有着重要的现实意义，解读两者之间的关系是我们把握强化税源管理命题深刻内涵的钥匙。
10、首先，让我们来看一下二者在理论上的不同含义。第一，信息化是一种科学化的表现，但仅仅是其中的一部分，不是全部。信息化只是单独指的是人们借助现代计算机技术进行管理的一种科学手段。科学化则不同。科学化首先表现为一种理念、一种观点，这种理念和观点的内在支撑就是与时俱进的科学发展观，就是实事求是。科学化也包括了手段，其中很重要的就是现代科学的结晶-信息化手段。因此，将征管改革的思路从信息化转变到科学化是认识论上的重大进步。第二，专业化是现代社会化分工的产物，说到底也是一种精细化的表现，但专业化只是指在社会分工上的精细。精细化则包括了专业化。但比单纯的专业化更全面、更准确，同样也包括了思想意识、方法和手段
11、的精细。所以，从专业化转变到精细化也是认识论上的重要进步。因此，可以看出，从理论上来讲，科学化、精细化较之信息化加专业化的提法，科学化、精细化更为科学，更为全面，更为准确。其次，让我们看一下二者的现实意义。从94年分税制改革到2004年，在十年左右的时间内，我们在征管体制上进行了一系列得改革。先是实行了征管、检查两分离或征收、管理、检查三分离，解决了税收专管员征、管、查三权集于一身，权利不受制约弊端的问题；建立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的“30字”征管模式；其后是在此基础上，提出了税收工作要走“科技加管理”道路，征管工作要实现“信息化加专业化”的工
12、作指导思想，启动了以信息化为基础、以建立专业化现代征管新格局为目的的综合征管改革。应当说，十年改革无论是在理论上还是在实践上都取得了巨大的成效，为我国税收事业长足发展奠定了坚实的基础。但是，改革中也出现了一些问题。“30字”税收征管模式的建立和征、管、查三大职能分解、实施专业化管理后，由于对“30字”征管模式理解上的偏差，导致了执行上的偏差。一些同志片面地认为，实行纳税人自行申报就是坐等纳税人上门，放松了对纳税人的到户管理和日常巡查；甚至错误地认为除稽查人员外，管理部门的人员不能下户；部分地区在执行过程中片面地强调税收专管员从“管户制”向“管事制”的转变，致使管户与管事相脱节；过分强调将工作重
13、点放在集中征收和重点稽查上，忽视了税收专管员对纳税人的日常管理，导致对税源控管力度弱化，“淡化责任、疏于管理”的问题凸现。为解决这一改革中出现的新问题，针对税收征管工作和改革中问题症结所在，2003年将原30字的征管模式，增加了“强化管理”四个字，完善为“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的“34字”征管模式。并提出了税收管理要走“科学化、精细化”道路的工作思路。在2004 年的全国税收征管工作会上，谢局长提出了新时期税收征管工作的指导思想和总体要求，指出：“强化管理，既是对税收征管的总要求，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也是对应于征管查分工
14、，要加强税源管理。税源管理是税收征管的基础性工作，要落实税源管理的各项措施，切实解决淡化责任，疏于管理的问题”。“改革不是放弃或削弱税源管理，专管员对企业生产经营情况和税源状况比较了解以及税源管理责任明确的优点应该继续发挥”。 从信息化加专业化到科学化、精细化，我们经历了一个逐步发展和提升的思想认识过程。这个过程现在看来，应当说是总局党组自觉运用科学发观指导税收工作，按照税收征管的内在规律出思路、想问题并且解决问题的一个辩证发展过程。应当说，没有信息化加专业化改革的提出与取得的成效，就没有今天的科学化和精细化。所以说，科学化、精细化是在信息化加专业化改革基础上发展起来的，提出科学化、精细化不是
15、否定信息化和专业化，而是在更高意义上的继承和发展，是改革的继续和深化。（五）强化税源管理是落实科学化、精细化要求的落脚点1、强化税源管理是顺应社会主义市场经济深入发展的内在要求1978 年党的十一届三中全会以来，我国经济和社会发展坚持解放思想，改革开放，中国经济逐步实现由计划经济向市场经济转轨，驶入了经济发展快车道。经过二十几年的不断努力，“一部分人、一部分地区先富起来”。我国人均GDP已达到1000美元以上，据最新公布的数据显示，2005年我国人均GDP已达1700美元的较高水平。根据国际上公认的研究报告显示，当一个发展中的国家、特别是处于转型时期的国家，人均GDP达到1000美元至3000
16、美元之间时，正是各类社会矛盾交织和冲突集中凸现的关键时期。我国现恰好正处在这一敏感时期，各种深层次的矛盾日渐显现并在近几年集中暴露出来。经济增长速度放缓，部分行业产能过剩，国内消费需求不足，国际贸易摩擦频繁，等等这些因素，意味着税收继续靠外延增长实现增收的空间在缩小。因此，追求“共同富裕”，构建和谐社会，就自然成为当今中国的共同远景。党中央审时度势，顺应民意，十六届五中全会审议通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，勾划出我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图。其核心思想就是树立和落实科学发展观，统筹城乡、区域、经济与社会、国内与国外、人与自然等各方面的和谐发展。建议对今后五年我国税收改革也提出明确的要求，即要实行有利于经济增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。税收作为国家主要的聚财手段、调节经济的重要杠杆和参与社会分配的有效方式，未来在完善增值税制度，实现增
