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1、构建国有资产管理新体制内容摘要：依据经济理论和国际经验，对不同类型的国有资产应该实施不同的管理体制。对分布于政府功能领域的国有资产，实行政府直接管理，直接管理的形式可以是直接经营、承包经营或特许经营；对分布于一般竞争性领域的国有资产，采用国有控股公司体制。国有控股公司体制在结构上包括国有资产所有者机构、国有控股公司和国有资产参与企业三个基本层次。国有资产所有者机构独立于其它政府机构，集中行使国有资产所有者职责，对国有控股公司实施所有者管理。它掌握着国有控股公司的人事权，以体现所有者意志，但不干预其日常经营活动。国有控股公司是商业性的国有资产经营机构，以国有资产保值增值为目标，享有营运国有资产的
2、充分自主权。它与持股企业的关系由公司法规范，依出资额行使股东权利。国有资产参与企业接受国有控股公司对自己行使股东权利，但不接受政府机构的行政权力。国有控股公司是新体制的核心部位，为了彻底摆脱行政色彩，它应该在原有行政机构之外另行设立，且以纯粹型和综合性控股公司为主；为了形成有效竞争局面，应设立多家国有控股公司。政企分开在改革之初就已经提出来了，但至今仍没有达到设想目标，政企：关系实际上一直处于矛盾状态：一方面，出于国有资产保值增值的考虑，政府依然以各种理由、各种身份（改制以前以行政长官的身份，改制以后则以国有股权代表的身份）对企业实施行政干预，结果政企不分现象仍十分普遍；另一方面，政府作为国有
3、资产所有权代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责，相当一部分国有资产处于失控状态，“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重，大量国有资产流失。这种情况表明，我们尚没找到适合市场经济的国有资产管理体制。1. 基本分析从理论上讲，适宜的国有资产管理体制应该满足三个条件： 1. 能够使国有资产的功能得以充分发挥。国有资产存在的理由是，现实经济生活中有一些领域，或者由于其重要性不能让非国有资本控制，或者由于其盈利性差、风险大，非国有资本不愿进入或进入不足，这些领域是国有资产的功能性领域。适宜的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进入这些领域，发挥弥补市场缺陷的功能
4、。 2. 能够保证国有资产的安全。安全性是任何类型资产的基本要求，国有资产也不例外。要保证资产的安全，资产的所有者就必须对资产实施严格的控制，否则，资产及收益的流失就难以避免。适宜的国有资产管理体制要能够保证政府作为所有权代表对国有资产实施有效控制。这里有必要澄清一个似是而非的观点，即为了实现政企分开，必须“驾空”政府。但是，如果把政府“驾空”了，又如何保证国有资产的安全呢？3. 提高国有资产的运营效率。国有资产作为一种资产，也有追求增值的内在要求，经营性国有资产，更是如此。对国有资产而言，效率与安全是有矛盾的，表现在，为了安全，政府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营灵活性的损失
5、；反之，为了提高国有资产经营的灵活性，就必须放松对国有资产的控制，但这又会损失资产的安全性。适宜的国有资产管理体制要能够妥善处理好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。构建国有资产管理体制的真正困难在于，国有资产具有不同于其它类型资产的特征。国有资产具有关心整体利益、克服外在性等方面的优势，但也有自己的缺陷，那就是，国有资产的真正所有者（最终所有者），即全国人民，不能有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。在其它类型资产场合，资产的所有者会象爱护自己的眼睛一样爱护自己的资产，但从总体上看，这种情况不太可能持久发生在国有资产场合。世界各国的通行作法是，政府作为国有资产的产
6、权代表管理国有资产。可见，国有资产在进入市场之前就存在一层委托代理关系，不过，这种委托代理关系是通过政治程序完成的，其有效性取决于政治体制的完善程度。既然政府是国有资产所有权代表，它就要实施对国有资产的控制，否则，国有资产失控现象就不可避免。而一旦实施这种控制，往往就会形成政企不分难题。二、国外经验市场经济发达国家也有国有资产，不过发达国家的国有经济存在以下两个突出特点：一是，国有资产总量不大，一般不超过社会总资产的10%；二是，国有资产主要分布在政府功能领域，即主要分布在公共基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发，以及一些关系国防安全的战略性行业
7、，如宇航、军工。由于国有资产是用纳税人的钱形成的，发达国家一般都对国有资产实行非常严格的管理。从国有资产管理体制上看，有两种基本类型：一是政府部门直接管理国有资产。国有企业较少的国家，公益性较强和自然垄断部门中的国有企业，一般采用这种体制。在美国，国会对国有企业进行直接监管，每成立一家政府企业，国会就要通过一个专门法律，政府有关部门以及根据国会决议设置的专门委员会也要对国有企业实行监管。德国财政部是国有企业监管体制的核心，负责审批企业的成立、解散、合并等决策事项，以股东身份负责选聘企业监事会、董事会成员等。澳大利亚联邦政府和各州政府先后投资建立了200多个公营企业，主要涉及铁路、港口、航空、电
8、讯、能源等基础产业和关系国家经济命脉的产业。这类企业的设立、运行与解散，不在澳大利亚公司法的规范之内，它们的设立，首先由联邦议会或州议会讨论，列入政府财政预算，并专门立法。我国台湾省的公营企业由有关“政府机构”直接监管，各企业每年必须向“立法院”报告预算和决算，由“立法院”批准执行。在国有企业较多，分布领域较广的市场经济国家，如意大利、奥地利，有一部分国有资产处于竞争性领域，对于这一部分国有资产，政府通常采取“国有控股公司”体制。这种体制包括三层结构：最上一层是代行国有资产所有权职责的政府主管机构。在奥地利，这一机构1996年以前是公共经济与交通部，之后是财政部；在意大利，1994年以前是国家
9、参与部，之后是国库部。政府主管机构主要通过人事管理、重大事项审批来控制“国有控股公司”和行使所有者职能，但不直接干预所属控股公司、次级控股公司以及国有资产参与企业的经营活动。第二层是“国有控股公司”，它是国有资产的产权经营机构，代表政府具体运营国有资产。国家控股公司的最高领导机构是公司董事会或监事会，成员由政府主管机构任命，一般由政府机构代表、企业管理人员和专家组成。控股公司与持股企业的关系由公司法规范，即控股公司依据出资额对持股企业行使股东权力。根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资产进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理
10、人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益。国有控股公司能够起到政企分开的作用，这一点对我国尤其具有参考意义。第三层是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有控股公司之间存在产权关系，它接受国有控股公司对自己行使股东权力，但不接受政府部门的行政权力。政府与企业实际上是在这一层次上分开的。意大利的国有控股公司具有典型意义。意大利目前有三家国有控股公司，即工业复兴公司，简称伊里公司（IRI）、国有烃化物公司（ENI）、国家电力公司（ENEL）。伊里公司成立于1933年，开始时是为了挽救20世纪30年代大危机期间企业大破产、主要银行面临倒闭、国家经济
11、行将崩溃的局面；上个世纪60年代至80年代，国有控股公司被作为解决国有企业政企不分、宏观管理失控和企业经营管理不善的手段；80年代末90年代初以来，国有控股公司则成为政府私有化政策的具体执行机构，私有化的计划、方案及实施，均由国有控股公司来操作。在意大利，主管国有控股公司的政府机构过去是国家参与部、工业部和部际委员会，私有化以后是国库部和工业部。政府对国有控股公司行使所有者权利，包括：任命控股公司董事会和监事会；提出控股公司的发展方针、目标，审批公司计划。启动私有化进程后，政府还对控股公司提出私有化要求；收取部分股息、红利和私有化收入；进行其它方面的管理，如价格管理。国有控股公司与持股企业的关
12、系完全按照公司法和民法的规定执行，控股公司主要依据其股份份额参与持股企业的管理。不过，由于控股公司持有的股份常超过股票控制额，它实际拥有对持股企业的绝对控制权：任命企业董事、董事长、总经理，选择企业组织和管理结构；审批企业的生产经营、投资和长期发展计划；监督和审核企业年度报告。在新加坡，竞争性国有资产也是采用“国有控股公司”体制管理与运营的。其三层结构是：设在财政部内的财长公司是国有资产所有者的最高代表机构，财长公司通过董事任命委员会具体履行所有者职能，董事任命委员会由各部的部长和专家组成，财政部长任主席；财长公司下辖三大控股公司，即淡马锡控股公司、国家发展控股公司和新加坡保健有限公司；三大控
13、股公司通过独资、控股和参股形式形成对营运企业的持股关系。为了体现所有者意志，董事任命委员会牢牢控制住控股公司的人事权，但不干预控股公司的日常经营活动。1991年以前，董事任命委员会只选定控股公司的董事，从1991年开始，人事控制进一步强化，董事任命委员会不仅选定控股公司董事，还要选定控股公司向其子公司派出的董事长。控股公司实行董事会下的总经理负责制，有的控股公司还有一位副董事长或常务董事参与经营管理。控股公司基于持股数量对持股企业实施股东管理，包括推荐或任命持股企业的董事和总裁、参与决定利润分配方案和获取股息、对资金变更、资产重组、项目投资提出意见或实施控制等等。在控股公司行使股东权力的基础上
14、，持股企业享有充分的经营自主权，它不接受超出股东权力的行政权力。淡马锡控股公司是新加坡最大的国有控股公司，成立于1974年，是财政部的全资注册公司，直接向财政部负责。公司董事会由10名董事组成（1994年），其中8人是政府有关部门的代表，2名来自私人企业，董事长由财政部常务秘书（相当于副部长）担任。新加坡金融管理局局长、财政部总会计师、新加坡贸易发展局局长都担任该公司的董事。虽然淡马锡控股公司的大多数董事由政府官员兼任，但他们兼职不兼薪，薪金仍由政府支付。淡马锡控股公司下辖43家子公司，43家子公司又分别通过产权投资建立了各自的子（孙）公司，从而形成7层600多家公司。淡马锡控股公司在投资决策
15、、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部约束，但承担国有资产保值增值责任，它每半年要向财政部递交一份有关下属子公司经营状况的报告，财政部长每两年则要到各公司视察一次。除非重大问题，淡马锡控股公司从不干预直属子公司的日常经营活动，它对子公司的管理和控制，都是基于产权关系的。三、构建新体制基于以上分析，构建我国国有资产管理体制应该考虑以下三点： 1. 对不同类型的国有资产实施不同的管理体制。我们从传统体制下继承了数量庞大、各种类型的国有资产。据初步估算，国有企业资产占社会总资产的比重为52.9%。在这些国有资产中，有些是非经营性资产，如分布在政府机构、事业单位的国有资产，有些是经营性国有资产，
16、如分布在工商领域的国有资产；在经营性资产中，有些分布在一般性工商领域，有些则分布在公共品领域。基于这里的分析目的，笔者把目前国有资产的分布领域分为两类：一类是政府功能领域，包括国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业；再一类是竞争性领域，如一般工商业领域。对不同领域的国有资产，管理目标是不一样的。分布于政府功能领域的国有资产，社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位，政府对这一领域的投资，在一定程度上可以视为提高社会整体福利的支出；分布于一般竞争性领域的国有资产，盈利目标和资产安全则居首要地位。可见，这两类国有资产很难按统一的规则进行运作。而且，把这两类性质不同的国有资产混在一起，也不利于政府对国有资产的经营业绩进行准确考核。因此，对这两类不同的国有资产，应该实施两种不同的管理体制。2. 设立独立的国有资产所有者机构，
