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1、有主管部门行业领域安全生产综合监管,安全监管二司 唐琮沅,目 录,一,二,三,四,怎么理解综合监管？,为什么要实施综合监管？,综合监管工作的着力点是什么？,借力改革东风改进综合监管的几点建议,一、怎么理解综合监管？,发达国家的监管模式 一、英国模式。特点是专业化+精准化，效果是居世界领先水平。 二、美日模式。特点是垂直监管+强制执行，美国采取联邦垂直模式，劳工部直接对总统负责；日本采取中央垂直模式，设立厚生劳动省、经济产业省分别负责职工健康安全监管和矿山安全监管。效果是避免交叉重叠和多头管理，政策执行力强，总体居于世界先进水平。 三、德国模式。特点是政府+社会的二元化监管模式，政府部门的劳动保
2、护机关、法定事故保险等社会机构并重，效果是形成了“共同合作、目标一致、经验分享、相互补充”格局，居于世界领先水平。,3,一、怎么理解综合监管？,我国与发达国家的监管模式不同 一、我国模式。行业监管+综合监管+专业监管+三个责任，社会力量、市场功能缺位，交叉重叠和多头管理、缺位管理、职责边界模糊并存。但也能发挥制度优势，压实责任，集中力量，抗险救灾能力强。 二、背景不同：政体不同、文化不同、法规完善程度不同、市场经济时间不同、经济构成体系不同。 三、发达国家几乎没有综合监管。,4,一、怎么理解综合监管？,也可从组织行为学维度来理解,法律依据,法律职责,法律责任,制度安排,5,一、怎么理解综合监管
3、？法律依据,1.法律依据安全生产法第九条： “国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府依照本法和其他有关法律法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。,6,一、怎么理解综合监管？法律依据,体现出安监部门综合监管的特点 一是监管内容不同。安监部门实施的是综合监管，其他部门实施的是监督管理。 二是法律
4、依据不同。安监部门实施综合监管依据是安全生产法，其他部门实施监督管理是依据安全生产法和其他有关法律法规。 三是监管范围不同。安监部门综合监管的范围是全国安全生产工作，其他部门监督管理的是职责范围内的行业领域。,7,一、怎么理解综合监管？法律职责,共同职责,特殊条款,专门职责,2.安监部门的法律职责,8,一、怎么理解综合监管？法律职责,共同职责,安全生产法在第九条规定：“安全生产监督管理部门和对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产管理职责的部门”。在整个安全生产法中，有30处提到了负有安全生产管理职责的部门的职责。,9,一、怎么理解综合监管？法律职责,专门职责,第20条
5、：财政部会同安监总局征求国务院有关部门意见后制定安全生产 费用提取办法。 第35条：安监总局会同有关部门制定严重危及安全工艺设备淘汰目录。 第59条：安监部门制定和执行年度监督检查计划。 第73条：安监部门会同财政部门制定举报奖励办法。 第86条：定期统计分析安全生产事故情况并定期公布。 第92条：安监部门对事故单位及主要负责人进行罚款。 第59条：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生 产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发 生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查”。,10,一、怎么理解综合监管？法律职责,第62条规定：“安监部门和其他负有监管职责部门的
6、执法权”。在全国人大法工委和总局编写的安全生产法释义中解释“这样是为了突出各级安全生产监督管理部门在安全生产行政执法工作中的核心地位，明确其是本级人民政府负责安全生产行政执法的部门”。,特殊条款,11,一、怎么理解综合监管？法律责任,3.法律责任：安全生产法的规定,第87条：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任： （一）对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的； （二）发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的； （三）对已经依法取得批
7、准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的； （四）在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。 第88条:负有安全生产监督管理职责的部门，要求被审查、验收的单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品的，在对安全生产事项的审查、验收中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令改正，责令退还收取的费用；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。,一、怎么理解综合监管？制度安排,国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知,三定方案,意见,中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发
8、展的意见,4.制度安排,13,一、怎么理解综合监管？制度安排,三定方案,第二条规定：总局“承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究落实情况”。 此外，在其他条款中还规定了组织起草安全生产综合性法律法规草案、承担工矿商贸行业安全生产监督管理责任、承担非煤矿山、危化品烟花爆竹生产企业安全准入管理、工矿商贸作业场所职业卫生监督检查、组织全国大检查、应急救援等17条职责。,思考的问题,1. 是不是只有这一条规定了综合监管职责？ 2.“三定”的综合
9、监管与安全生产法中的综合监管是不是一个概念？,一、怎么理解综合监管？制度安排,统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。党委和政府其他有关部门要在职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展。,中央改革发展意见第五条：明确部门监管责任,按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规
10、定中。安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、,一、怎么理解综合监管？制度安排,第五条的内涵 一是明确了确定部门职责的原则，即“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，任何部门不能推诿卸责； 二是明确了责任追究的原则，即“谁主管谁负责”，不能把责任追究扩大化； 三是明确了综合监管与行业监管的关系，形象地说，“综合监管”就是“综合”+“监管”，“综合”就是综合性工作，包括：安全生产法规标准和政策制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等；“监管”就是直接监管，也就是对职责范围内行业领域安全生产和职业健康
11、进行监管。,一、怎么理解综合监管？制度安排,中央改革发展意见第九条：完善监督管理体制,加强各级安全生产委员会组织领导，充分发挥其统筹协调作用，切实解决突出矛盾和问题。各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。,一、怎么理解综合监管？制度安排,第九条的内涵 安监部门承担本级安委会的日常工作，职责是“指导协调、监督检查、巡查考核”。要把握五个要点： 一是这“十二字”职责的来源，是根据安委会的授权； 二是履行安委会日常工作的重心也应放在指导协调上； 三是正确理解监督检查的含义，其对相关部门的监督检
12、查必须要履行相关程序,并且以安委会或安委办的名义开展； 四是监督检查的内容应该是同级政府或安委会部署的工作落实情况； 五是监督检查的方式主要是巡查考核。,二、为什么要实施综合监管？,调整时期,初创时期,改革时期,强化时期,1956,1982,1998,2005,1.安全生产综合监管历史背景及发展过程,19,二、为什么要实施综合监管？,初创时期（初步提出了统一管理的概念）,1956年，国务院批准劳动部组织简则（组织简则也就是今天的“三定方案”）时，规定“劳动部统一管理全国劳动保护工作，监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作”。,二、为什么要实施综合监管？,调整时期（进一步提出了
13、综合管理的概念）,1982年，国家组建了劳动人事部，下设劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局，逐步建立了劳动保护监察机制。 1985年，国务院成立了全国安全生产委员会（非常设机构），负责协调和指导涉及全局的重要安全生产问题。办公室设在劳动人事部。 1993年，国务院撤销安委会，指定劳动部综合管理全国职业安全卫生工作，并内设安全生产管理局，这也是首次提出了安全生产综合管理的概念。,21,二、为什么要实施综合监管？,改革时期,1998年，安全生产综合管理职责划归国家经贸委，并组建安全生产局， 综合管理全国安全生产工作； 2000年，国家组建了国家安全生产监督管理局（由经贸委管理），综
14、合 管理安全生产工作； 2003年，国家安全生产监督管理局升格为国务院直属机构，作为国务院 主管安全生产综合监管的专门部门，这是第一次提出了“综合 监管”的概念，国务院重新成立安全生产委员会，由国家安全 生产监督管理局负责安委会办公室工作。,22,二、为什么要实施综合监管？,强化时期,2005年，国家安全监管局升格为总局，三定方案规定总局“监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作”、“依法行使国家安全生产综合监督管理职权”。 2008年，国务院机构改革，进一步加强了总局综合监管职责。规定总局“承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权，指导协
15、调、监督检查国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究落实情况。”,二、为什么要实施综合监管？,综合监管发展的新契机,二、为什么要实施综合监管？,综合监管的系统性不断增强，协调经济、社会和安全生产同步发展。,3,综合监管的权威性不断增强，监管机构的规格从政府部门内设机构转变为政府独立部门，职责得到极大加强。,2,1,综合监管的整体性不断增强，国家更加重视从社会安全生产整体角度进行监管。,综合监管体制改革与经济体制改革密切相关，随着计划经济转变为市场经济，安全生产必然要由综合管理转变为综合监管。,4,综合监管发展趋势,
16、二、为什么要实施综合监管？,小结,一、历史原由 二、法律赋予 三、国情决定 四、相互补充 五、形成合力 六、宏观指导 七、综合协调 八、监督检查,26,三、综合监管的着力点是什么？,从道路交通、建筑施工、消防、水上交通等安监部门综合监管的19个行业领域来看，其事故起数占全国事故总量的90%以上，较大事故占总数的80%左右，重大以上事故占60%左右。,安全生产形势分析,27,三、综合监管的着力点是什么？道路交通安全,道路交通安全生产形势分析（占全国总事故情况）,事故总起数,死亡人数,较大事故总起数,重大事故起数,80%,60%,70%,40%,28,三、综合监管的着力点是什么？道路交通安全,1.近十年道路交通行业发展情况,120%,(单位: 亿人次 ),(单位: 亿辆 ),140%,(单位: 万公里 ),驾驶人员数量,机动车保有量,80%,
