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1、残疾人就业服务之用人单位服务一、用人单位服务的概念、作用1用人单位服务的提出与发展1.1 用人单位服务的提出。用人单位服务是促进残疾人就业、保障残疾人劳动者权益的必然要求，是国家建设服务型机关、服务型组织理念贯彻落实在残疾人事业工作领域的具体体现，是残疾人就业服务工作管理创新、服务创新的重大成果。公共服务意义上的用人单位服务出现还不到十年的时间。从我国发展残疾人事业的第一个中长期计划中国残疾人事业五年工作纲要（1988年1992年），到后来的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”残疾人事业发展纲要，关于残疾人就业指导与就业服务，都将指导与服务对象明确为残疾人，没有提及对用人单位安排残疾人就业
2、提供服务作出规定和要求。如中国残疾人事业“九五”计划纲要和中国残疾人事业“十一五”发展纲要都有规定“完善优惠政策和措施，扶持福利企业稳定、健康发展”的表述，但这一规定是站在政府管理的角度而不是服务的角度来作出的安排，采用的方法是税收减免、项目扶持、场地安排，属于政府管理行为，不是真正意义上的用人单位服务。中国残疾人事业“十一五”发展纲要提出“要拓展服务项目，不断提高服务质量和服务效率”也不能理解为“用人单位服务”，联系上文 “残疾人就业服务机构要在劳动保障部门指导下，综合管理残疾人劳动就业服务工作，为残疾人个体开业、集体从业和按比例就业提供职业指导和培训服务”，可以看出这一规定是对残疾人就业服
3、务要求的扩展和延伸，不是专门就对用人单位服务作出的要求。最早提出用人单位服务概念的是残疾人就业条例。2007年2月25日，国务院颁布残疾人就业条例。条例第二十二条第五款规定：为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持。以行政法规的形式明确用人单位服务是残疾人就业服务机构的一项法定职责，这一规定极大丰富了残疾人就业服务的内容，使残疾人就业服务由过去单一地面向残疾人，拓展到同时面向残疾人和安排残疾人就业的用人单位。虽然法条对什么是“必要的服务”，既没有内涵的阐述，也没有外延式的例举，留下了遗憾，但仍不能否定这一规定的现实价值和对促进残疾人就业的意义。在同一年，劳动和社会保障部颁布就业服务与就业管理规定
4、，要求公共就业服务机构根据政府确定的就业工作目标任务，制定就业服务计划，推动落实就业扶持政策，组织实施就业服务项目，为劳动者和用人单位提供就业服务。1.2 用人单位服务的发展在残疾人就业条例颁布实施之后，国家、国家相关部委出台的文件涉及残疾人就业服务工作的主要有：中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见（中发20087号）、国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知（国办发201019 号）、中国残疾人事业“十二五”发展纲要国发201113号以及中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理
5、委员会、国家公务员局、中国残疾人联合会等7部门关于促进残疾人按比例就业的意见（残联发201311号）。中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见是指导新时期我国残疾人事业发展的纲领性文件。意见对保障残疾人就业的权利，从就业方针、方式方法、途径、优惠政策等方面作出了规定，但没有就用人单位服务这类具体工作提出要求。2010年3月10日，国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知。通知规定，残疾人就业服务机构“在人力资源社会保障部门指导和委托下，综合管理残疾人劳动就业工作，为用人单位提供就业信息发布等支持服务”。第一次对用人单位服务的外延进行了例
6、举，即“提供就业信息发布”。2011年5月16日，国务院批转中国残疾人事业“十二五”发展纲要，提出：“实施残疾人就业服务能力建设工程。”要“为用人单位提供适合残疾人的就业信息发布和推荐残疾人就业等支持服务。”在“残疾人就业信息发布”的基础上，新增加“推荐残疾人就业”， 进一步拓展了用人单位服务的外延。2013年8月19日，中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国家公务员局、中国残疾人联合会出台关于促进残疾人按比例就业的意见，要求：“准确了解用人单位用工情况以适应用人单位需求”、“全面了解辖区用人单位的岗位需求，定期做好信息发布。主
7、动走进残疾人家庭和用人单位，掌握第一手信息，重点做好向用人单位的推荐工作。协助用人单位定期或不定期开展残疾人招聘活动，促进用人单位按比例安排残疾人。”又一次对用人单位服务进行了新的阐述。2.正确理解用人单位服务从国外情况来看，对用人单位的服务基本上是从公共就业服务的服务对象角度来加以分析，而不是把用人单位服务作为一个独立的服务项目。如美国的公共就业服务机构，将服务对象分为学生、求职者、职业顾问、企业。对企业的服务内容是：为企业提供人员信息 , 根据企业的业务需要帮助其找到合适的员工。（美国公共就业网络服务体系初探），这与我国“为用人单位提供就业信息发布等支持服务”的描述大致相近。有意见认为是否
8、可以象对残疾人创业指导一样，将“为用人单位安排残疾人就业提供服务”命名为“用人单位指导”，或者还有其他的名称。但如果我们深入比较“服务”（Service，服侍、效劳、帮助）与“指导”（guide，指引、导向）的不同含义，再综合考虑国内外目前关于为用人单位安排残疾人提供服务的要求（如美国），发现用“用人单位服务”这一概念更能真实反映“为用人单位安排残疾人就业提供服务”这项工作的实质要求。虽然至今为止，仍没有一个概念能作为对“为用人单位安排残疾人就业提供服务”的科学命名，更谈不上给其下一个准确的定义。但仍不妨碍我们使用“用人单位服务”作为概念来表达意思，并作出以下的判断，以帮助读者加深了解：用人单
9、位服务是残疾人就业服务机构为更好的促进残疾人就业，面向用人单位提供和开展的服务活动，用人单位服务是残疾人就业服务机构的法定职责；用人单位服务是一种政府公共服务，既区别于政府的社会管理活动，也区别于私人服务活动；用人单位服务和对残疾人的服务，是残疾人就业服务的两个方面，缺少其中任一项，残疾人就业服务就不是完整的服务；用人单位服务对于用人单位而言，是支持性、辅助性的活动，内容仅与安排残疾人就业相关。3. 用人单位服务的目标3.1 扩大就业。由中国残联发布的2011年全国残疾人状况及小康进程监测报告表明：“2011年度，劳动年龄段生活能够自理的城镇残疾人就业比例为33.2%”，农村为50.3%”、“
10、2011年度城镇残疾人登记失业率为9.9%”。我国8500万残疾人中，处于就业年龄段的残疾人有3200万人，在城镇中，每三名残疾人中只有一位处于就业状态。对于走“劳动福利型”残疾人事业发展道路的中国而言，实现残疾人平等、参与、共享的目标，扩大就业是当前残疾人就业工作的首要目标和重中之重。中国残疾人事业“十二五”发展纲要提出“实施百万残疾人就业工程”，使“十二五”期间，城镇新就业的残疾人达到100万人，即便如此，从总量上看，我国残疾人的就业规模仍然偏小，而要把城镇残疾人的登记失业率从9.9%（2011年）降低到与全国4.6%的城镇登记失业率保持大致水平，任务十分繁重、艰巨。加强对用人单位的服务，
11、开发更多适合残疾人的岗位，提高人岗匹配度，是实现“十二五”残疾人就业目标任务的重要手段。3.2 稳定就业。残疾人就业促进工作的目标任务包含三个层次：扩大就业；稳定就业；高层次就业或高质量就业。与我国残疾人就业具有的“总量小、稳定性差、就业层次低”三大特点呈对映关系。残疾人就业服务机构的使命不能说满足和解决了残疾人的就业需求，帮助残疾人找到了工作，就已经完成。残疾人人力资源具有特殊性，残疾人上岗就业后，发现自己的能力水平不符合岗位要求，从事的工作和职场发展无法满足自己的预期，看不到前景或者难以融入企业氛围等等，都会造成残疾人就业的不稳定，辞职、反复求职、失业现象在残疾人劳动者群体中频发，不仅给残
12、疾人带来就业上的压力，也造成用人单位人力资源管理成本的增加。用人单位服务，可以通过与用人单位的沟通、协调，为用人单位提供残疾人员工培训、教育，帮助、指导用人单位科学管理、开发残疾人人力资源，建立关爱残疾人的人文环境，有利于已就业残疾人实现稳定就业。3.2 促进和谐劳动关系的建立。和谐劳动关系是指劳动关系双方一种和谐融洽的良好状态。中国共产党十六届六中全会首次提出：“发展和谐劳动关系”，十八大要求“健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系。”和谐劳动关系的建立，是一项复杂的系统工程，必须走法治之路。但和谐劳动关系的建立也并非依靠一纸劳动合同、一个劳动仲
13、裁机构就能解决问题，达到目标。在法治约束的同时，更需要人文、人性、人道的关心、关怀、关爱，需要政府、社会、企业和劳动者的共同努力。在指导用人单位营造关爱残疾人的人文环境，配合用人单位加强对残疾人员工的教育、管理，提高残疾人自身素质等方面，残疾人就业服务机构可以发挥其他机构不可替代的作用。二、用人单位服务的对象、原则及内容1. 用人单位服务的对象1.1 用人单位服务对象的确定建设服务型政府，最重要的两点：一是找准政府的定位，二是明确服务的对象。任何一项政府服务的推出，必定有其确定的服务对象和服务对象明确的服务需求，否则政府服务效能将无从可言。解决用人单位服务对象问题，其理论和现实意义在于明确服务
14、客体，即我们的服务将面向谁开展？现有的法律法规、规范性文件，对用人单位服务的对象没有作出明确的界定，导致对“安排残疾人就业的用人单位”在实践中有不同的理解，争议围绕两个方面展开：一是用人单位服务的对象是普适的还是特定的，二是服务的内容除了发布就业信息、推荐求职者外，可不可以有其他服务？笔者认为，首先，现行法律法规、规范性文件均没有对用人单位服务作出限制性规定，明确只对哪一类用人单位开展服务。其次，用人单位服务的目的是保障残疾人的劳动权利，促进残疾人就业，这是用人单位服务提供者考量服务不服务的标准。至于该用人单位是已经安排了残疾人就业，还是准备安排残疾人就业，在所不论。1.2 用人单位的分类1.
15、2.1 按安排残疾人就业是否达到法定比例分类残疾人保障法确立了按比例安排残疾人就业的制度，残疾人就业条例第八条第二款规定“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%”，并授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定具体比例。从各地的情况看，安排残疾人就业的比例一般为1.5%，最高的有达到2%。以此为标准，我们将用人单位分为两类，一类是安排残疾人就业未达法定比例的用人单位，这类用人单位又分为尚未安排残疾人就业和虽安排残疾人就业但未达到法定比例两种情况。第二类是安排残疾人就业达到或超过法定比例的用人单位。1.2.2按用人单位性质分类根据用人单位性质的不同，可以分为机
16、关、团体、事业单位、企业、民办非企业组织。残疾人就业条例规定，国家机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位都有依照有关法律、本条例和其他有关行政法规的规定，履行扶持残疾人就业的责任和义务。党政机关、事业单位及国有企业应当带头安置残疾人（中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见），国家通过逐步建立残疾人按比例就业岗位预留制度，以促进更多残疾人在各类用人单位按比例就业（中国残疾人事业“十二五”发展纲要）。1.2.3 按安排残疾人就业的集中度进行分类按安排残疾人就业的集中程度进行分类，可以将用人单位分为残疾人集中就业用人单位和分散就业用人单位。当代西方国家，对就业年龄段、有就业需求的残疾人，主要是通过法律规定，用分散就业的形式解决其就业问题。前苏联和我国等社会主义国家
