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1、 广告与政治经济体系 本章讨论以下主题:一、作为事业规范者，政府透过哪些法令规范广告活动? 其效 果如何? 二、由于其本身活动亦须广为周知，现代政府也经常是广告业重要的客户，如 何解读这个现象的意义? 三、政治选举广告的运用及其对民主的影响。四、如何理解广 告与经济体系的关系? 投资于广告的经费，是否能够促进经济成长，或者应该反对来问 ，经济成长是否导致广告经费的增加? 除了这二个组合以外，还有什么看待广告与经济 关系的途径? 五、在市场规模走向国际化之时，应该如何评广告跨国进行的发展趋势? 六、广告是应合私财产权资本主义体系的产物，前东欧集团与中共这些名义上是社会主 义国家的社会，如何看待广
2、告? 七、在以上政治或经济意图之外，是否存在非关政经需 求的广告? 以上一至三等三个主题，讨论广告与政治体系的关系；四至六等三个主题则简述广 告与经济体系的关联；第七个主题则讨论目前我们称之为公益的广告。 一、 广告的法令规范及效果 1993年4月28日，教育部召开国语推行委员会，决定不再限制广告招牌的书写方 ，在此之前，如果业者遵照教育部命令，则所有工商行号招牌在横写时，只能由右至左 。但事实上，教育部的行政命令并没有法律拘束力，所以在该日以前，只有二至三成公 司横写其招牌时，由右至左。 这虽然是一件小事，但从中不难看出:(1)我国法律及行政命令对于广告的规范，或 许难谓不属严密，毕竟行政命
3、令都已注意及广告招牌的书写方式!(2)法令容或严密，但 它与实务状况的差距，或是囿于法令不合时宜(如前例)，或是因为法令(代表国家强制 的公权力)限制了商业行为(彰显了资本追求利润的动力)致而出现滞碍难行的情况(下文 将就此阐述)。 无论是就刑法第二百三十五条、出版法第三十二条、药物药商管理法施行细则第七 十二条，或是医疗法第七十七条等等行有数十年的法律，爱强爱久玄宫玄术、好 女孩何不独自品味、征理容小姐，免经验、可兼差、日领数万、壮阳持久. .等等(分类)广告，很可能都会触犯法网，但目前报纸的读者还是每天可以看到这些词 句甚至图片。再者，早在1986年10月27日，新闻局有鉴于当时大家乐的风
4、行，在得到 务部解说后，曾函示新闻媒体不得刊登大家乐等赌博性广告，但据台湾生态研究中心发 表于(1994年5月31日)的调查显示，同年与的 告，以六合彩居首位，赌博性广告不但依然存在，而且对于若干较难在正规市场取得足 够广告额的媒体，非常重要。 1992年农历年初一，开始施行，陆续引用该法第二十一条事业不 得在商品或其广告上.对于商品.为虚伪不实或引人错误之表示或表征，裁定了数 起不实广告(如同年2月12日的上盟汽车广告不实案、7月15日首宗不实房屋广告 ，1994年9月15日莱思康计算机字典的首宗比较性不实广告案)，但究竟能够在多大程度 纠正台湾吹牛广告泛滥成灾(亚洲周刊1990年9月23日
5、标题)，不无疑问。因为广 不实不一定均为法律处罚，主要原因是法律界有人认为，广告亦为一种商业言论，应该 有其自由，如果不实广告超乎寻常，为一般人稍予常识性注意即可发现其为不实而不致 受骗，则司法机关不应保护这些怠忽注意而轻率购物的少数人，以免陷入违背宪法 精神之虞。 另外，就烟草与酒等特定商品而言，许多国家均以它们对于消费者(尤其是青少年) 身体健康有碍，因此严格限制其广告所能使用的媒体，但成效不彰，原因是这些产品往 往透过体育等(职业)运动比赛的电视现场转播，让观众在看球的同时，跟随镜头扫射而 看到他们挂在球场四周的招牌或布幕，另一个原因是他们可以透过赞助形式，让他们的 名号品牌与特定活动一
6、起出现。台湾法令只准许烟草产品利用杂志作广告，酒类产品也 限于杂志及报纸，但1992年9月，日本烟草商以赞助经典名片大展及购买香港卫视 时段等方式，进入了电子媒体，此后，若干酒商也透过跨国公司经营的卫星电视频道， 播放酒类广告。但早在1974年，美国法学教授T. Buergenthal就曾针对卫星电视广告， 提出颇为值得本地参考的见解，他说，任何国家应该有权禁止直播卫星放送广告，因 为在没有特定的国际协议提出对立之规定时，任何国家均可依据国家法，自由禁止外国 人在其领土进行商务活动，既然如此，对于卫星电视的播放烟酒广告的现象，我国政 府却有很长一段时间都未作处置，实在是行政方面的疏忽了，直到1
7、995年1月16日， 闻局才发函卫星电视公司及有线电视系统，表示禁播烟酒广告，违反者则将罚以九万台 币。新闻局为什么在这个时候突然提高知能与效率? 值得玩味。是不是1995年元月前十 四天内，新闻局六度抄地下电台的行政效能的余波? 不得而知，但讽刺的是，官方这个 禁令光说不练，丝毫没有发挥效果，禁令归禁令，业者在荧光幕前还是醇酒美人，牛仔 仍然吞云吐雾。 有一句话说得很对。它说资本为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有 300%的利润，它就敢犯任何罪行.。 二、广告与现代政府 近世国家从十九世纪成形以来，尽管民众颇多訾议且无政府思潮迄今不绝，但国家 职能的膨胀亦是不争的事实，如税收占O
8、ECD国家的国内生产毛额之比率，长年居高不下 ，甚至有增无减，至1990年，低如美国亦达百分之三十(也就是每一百元的公司及个人收 入，有三十元进入国库)，瑞典则是百分之五十四。 社会趋势既然如此，政府的影响力也就不可能自外于广告，以巴西为例，该国的电 视产业虽然私营为主，但其政府广告仍然占全部广告额的百分之六(1984)。在工商活动 较不发达的年代，政府广告更是举足轻重。1950年代初期的台湾媒体，很少商业广告， 而以政府公告为主(仅限刊登于省营的与党营的)，当时各机关 的课税通知、招标等，对于起步未久的台湾私营报纸，重要性不言可喻，因此联合报、 公论报与自立晚报发起联谊组织，结合了八、九家私
9、营报纸，成功地迫使政府在其版面 刊登了部份广告。 1950年代的台湾，政府透过广告打压异端报纸的例子，最具戏剧性的或许是。这份李万居创办于1947年10月25日的报纸，具有浓厚的文人批评时政的特色， 致招惹政府之忌，曾任台东县县长及立法委员，后来赴大陆亦担任中共人民代表的黄顺 兴在他的回忆录中，曾有如下记载:由于国民党通令不准在刊登广告，于是成了岛内唯一不登广告的新闻纸。虽然如此，但该报最 后的致命伤并非因为欠缺广告，而是因为参与组织新党，致使政治压力盘旋直上，落至 1961年3月5日被迫易手。 但正如商业广告的内容，从早期的信息提供，发展到现在的凸显生活风格，强调消 费气氛之营造，政府广告的
10、功能，同样从先前的告知、通报政令等信息属性，逐渐演变 为政策或政府形象之包装。再以台湾的1950年代为例，由于脚踏车是那个时候的主要交 通工具，必须交牌照税(年缴18元)，而因政府无法个别对车主发出纳税通知，于是就有 必要刊登广告通知哪些车号至哪些车号，什么时候应到哪些单位缴纳规费等等。生活在 二十世纪末的人们，听闻政府登广告催税以充实国库的陈年往事，再对比现今号称政 府化妆师的新闻局，光是为了宣导国家建设六年计划这个单项工作，在1993、1994 度，就分别从国库掏走了三千二百及三千一百万元，应该别有一般滋味在心头罢? 早年的政府广告具有生产性，时下的政府广告多是消耗品，这种情形不独见于台湾
11、 ，事实上，如果把政府公关计算在内，亦即政府为了说服人民其财政支出等等之合理， 致而雇用的人力及投注的金钱合并考量，则我国政府在这方面毋宁说是腊居人后，如英 国政府1987年度用来提供信息及公关的预算就有2.43亿英镑(约合台币100亿，而同年 湾的政府总支出不过是4500亿左右)。国家以如此庞大资源，透过广告与新闻灌输利己 形象的作为，美国社会学家甘地(Oscar H. Gandy)称之为信息津贴(information subsidy)，意思是政府及企业财团自行准备、撰写相关文稿，以此包装本身政策(如美 国发展太空科技需要天文数字般的预算，必须争取民众支持)，然后提供给新闻界使用 ，而新闻
12、界由于能够取得这类信息，也就比较容易参照以作报导，相形之下，无法如同 政府或财团那般拥有资源的异议团体，往往不能(或较少能够)提供对等信息，于是他们 的声音比较无法在媒体现身，这就等于是媒体刊登之政府信息，先已受到政府津贴了一 般。甘氏提出信息津贴这个概念，用意是要超越议题设定(beyond agenda-setting) 的局限，后者指的是，媒体上流通什么议题，阅听人心中就认为什么议题是重要的，而 他们在思索这些议题时，也大多从中得到材料，甘氏认为从流通层次谈媒体造成的 议题设定效应，莫如直接从讯息的生产过程(信息津贴是其中一部份)，寻求媒体有 利政府等建制单位的原因。 经由以上讨论，或许可
13、以说台湾的政府广告与公关，特殊之处不在于其存在，而似 乎在于支用项目的奇特，可以举两个例子作说明。第一是对外宣传重于对内宣导，1992 年，为加强原住民法律与权益观念，新闻局与内政部合编200万元，制作地方收音 机节目，而同一年单是新闻局编列的国外广告(包括国家形象广告、国庆广告以及配合 国内厂商参加国际商展而在当地报刊登载广告)预算就有4127万元(1993与1994均降为 3066万元)。 第二是，为要兴建核能发电四厂，执政党强力动员党籍立委，于1993 年，史无前例一次通过八年度的核四预算，对外则不但工商界发动银弹买广告推销核 四，台电(政府企业)也斥巨资从电视至报纸，大举进行核四广告宣传，光是购买1991 年10月19至27日的三台时段，利用广告学的连续概念密集促销，就动用了上千万 币。 事业若属独占，则市场上并无竞争对手，所以少有广告之需要，政府只有一家，却 还必须借助广告，道理耐人寻味。 三、选举广告与民主 当代的政治过程，政府不但在平常时期与媒体广告产生关系，到了选举来到之时， 各种广告技巧与行销手法更是登堂入室。话虽如此，商业与政治选举广告在很多方面并 不相同，最明显的是前者大多数情况是自卖自夸，说本家产品最好而避免攻击敌对产品 ，后者经常为了选战需要，不但
