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1、财政违法行为处罚处分条例讲义第一部分 总论财政违法行为处罚处分条例于2004年11月5日经国务院第69次常务会议讨论通过，2004年11月30日温家宝总理签发，以第427号总理令发布，并将于2005年2月1日起实施。 处罚处分条例是在总结国务院1987年发布的国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定(以下简称处罚规定)实施以来的经验基础上修订形成的。处罚规定自1987年颁布实施以来，对于保证国家财政法律、法规和规章的贯彻实施，维护正常的财政经济秩序，促进国民经济的健康发展发挥了重要作用。但随着我国社会主义市场经济的发展和财政改革的深化，其中不少内容已不适应形势发展的要求，主要表现为：处罚规定的一些
2、内容与现行有关法律、行政法规的内容不相协调。处罚规定实施后，国家相继颁布了预算法及其实施条例、审计法及其实施条例、会计法(修订)、税收征收管理法及其实施细则、行政处罚法以及行政许可法等多部重要的法律、行政法规，而处罚规定中有关财政违法行为及相应的处理、处罚规定已明显与前述法律、行政法规的有关规定不相衔接。二是处罚规定的适用范围过窄。由于处罚规定制定于计划经济年代，当时的经济主体还比较单一，只对国有单位的财政违法行为进行了规范。随着社会主义市场经济的发展，市场经济主体的多元化，不仅国有单位有财政违法行为，非国有单位或者个人也存在财政违法行为。因此，对非国有单位或者个人发生的财政违法行为也应予以规
3、范。三是处罚规定关于财政违法行为的规定已明显滞后于财政形势的发展。处罚规定发布实施17年来，我国的经济体制发生了重大变化，市场主体的种类和数量大大增加，经济行为呈现多样化，行政管理方式也发生了很大变化，财政违法行为的手段和方式也在不断翻新。对这些新出现的财政违法行为，处罚规定已难以规范和调整。四是处罚规定有关企业国有资产管理方面的内容已不适应企业国有资产管理改革的需要。随着政企分开和国有企业改革的不断深化，政府对企业国有资产的管理方式发生了重大变化，政府由过去的行政管理者变为出资人。处罚规定的有关内容已明显不适应这一转变。 针对上述问题，处罚处分条例根据新的形势和要求对处罚规定进行了全面修改，
4、条例共35条，主要内容包括：(1)调整了适用范围。处罚规定仅适用于国有单位，而处罚处分条例则将非国有单位和个人的财政违法行为一并纳入调整范围。根据处罚处分条例规定，凡有处罚处分条例所列举的财政违法行为的单位和个人，均应依照条例规定给予相应的处理、处罚和处分。触犯刑律的，还应依法追究刑事责任。(2)明确了执法主体及其权限。处罚规定有关财政违法行为执法主体的规定不明确，处罚处分条例明确具体规定了财政违法行为的执法主体及各自的职责权限。根据处罚处分条例规定，县级以上人民政府财政部门、审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。监察机关或者任免机关，对有财政违法行为单位的直接负责的
5、主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，依照人事管理权限，依法给予行政处分。此外，实践中财政部根据国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(国办发1998101号)和中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知(中编办发19987号)，审计机关、监察机关根据审计法、行政监察法规定，在全国各地设置了派出机构。部分省级财政机关依据省级人民政府的有关规定也在本省各地市设置了派出机构。这些派出机构对保障财政法律、法规的贯彻实施，查处财政违法行为，维护财政经济秩序起到了十分重要的作用。但长期以来
6、，由于派出机构，特别是财政机关派出机构执法主体资格不明确，严重影响了其执法活动。为解决这一问题，处罚处分条例明确赋予上述派出机构执法主体资格，规定省级以上人民政府财政部门及其派出机构在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。(三)重新界定了财政违法行为种类。处罚规定有关财政违法行为种类的规定已完全不适应经济形势发展的要求，处罚处分条例结合财政经济形势发展的现状，对财政违法行为重新进行了界定：一是，从现实生活中发生的近400种具体财政违法行为中，归纳和概括出16类财政违法行为。这些种类基本涵盖了目前实践中发
7、生的财政违法行为。二是，区分不同的违法行为主体，规定相对应的违法行为种类。处罚处分条例将财政违法行为的主体分为国家机关和企业、个人两大类别，并分别规定了国家机关和企业、个人的财政违法行为种类。根据处罚处分条例规定，国家机关及其工作人员的财政违法行为包括：违反国家有关财政收入收取管理规定的行为，违反国家有关财政收入上缴管理规定的行为；违反国家有关财政资金的上缴、下拨管理规定的行为，违反国家有关财政支出管理规定的行为，违反国家有关预算管理规定的行为，违反国家有关国有资产管理规定的行为，违反国家有关投资建设项目管理规定的行为，违反国家有关担保管理规定的行为，违反国家有关账户管理规定的行为，违反国家有
8、关政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款管理规定的行为，违反国家有关财政收入票据管理规定的行为，违反国家有关财务管理规定、私存私放财政资金或者其他公款以及违反国家有关会计管理规定的行为。企业、个人的财政违法行为包括：违反国家有关财政收入上缴管理规定的行为，违反国家有关财政支出及政府承贷或担保的外国政府、国际金融组织贷款管理规定的行为，违反国家有关财政收入票据管理规定的行为，以及违反国家有关财务管理规定、私存私放财政资金或者其他公款的行为。另外，事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违法行为的，依照有关国家机关的规定执行，对其在经营活动中的财政违法行为，则依照处罚处分条例有
9、关企业、个人的规定执行。(四)完善了对财政违法行为的制裁措施。处罚处分条例严格了对财政违法行为的制裁措施。一方面，对财政违法行为规定了处理、处罚、处分以及刑事责任等多种责任形式。另一方面，区分违法行为主体，分别设置相应的法律责任。考虑到国家机关及其工作人员的经费来源于财政拨款，若给予罚款的行政处罚，自相矛盾，实践的效果也不理想，处罚处分条例对国家机关及其工作人员的财政违法行为没有设定罚款的行政处罚，而是采取了对单位给予相应的处理及警告和通报批评等处罚措施，对有关责任人员给予行政处分的方式。对企业和个人而言，对其采用经济处罚效果可能比较好。因而，对企业和个人有财政违法行为的，处罚处分条例除给予相
10、应的处理措施外，还设定了罚款、没收违法所得等行政处罚措施。当然，无论是国家机关还是企业和个人触犯刑律的，都要依法追究刑事责任。(五)强化和规范了财政执法手段。为解决财政执法中缺乏手段，执法难的问题，做到执法有保障，处罚处分条例赋予了执法主体一定的手段和权限，主要包括：在执法过程中有权要求被调查、检查单位予以配合，被调查、检查单位不予配合的，有权对有关责任人员给以相应的处分；有权向被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况；有权查询被调查、检查单位的银行存款；在证据可能灭失的情况下有权对证据先行登记保存；对正在发生的财政违法行为经制止无效的，有权暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为有关的
11、款项；有权对有关单位和个人的财政违法行为及处理、处罚、处分决定予以公告，等等。另外，为防止执法主体滥用权力，损害有关当事人的权益，处罚处分条例在赋予其一定手段的同时，还规定了相应的程序要求，如查询被调查、检查单位银行存款，采用证据的先行登记保存等措施时，须经县级以上财政、审计、监察机关负责人批准，查询被调查、检查单位银行存款时应当持有有关单位签发的查询存款通知书，等等。(六)严格了执法程序。为维护有关当事人的合法权益，促使执法机关严格执法、公正执法，处罚处分条例明确了有关执法程序，规定对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照条例和中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国行政监察法等有
12、关法律、行政法规的规定执行。(七)明确了救济途径。为充分保护有关当事人的合法权益，处罚处分条例明确了不服有关处理、处罚、处分措施的救济途径。规定单位和个人对处理、处罚不服的，依照中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国行政诉讼法的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。国家公务员对行政处分不服的，依照中华人民共和国行政监察法、国家公务员暂行条例等法律、行政法规提出申诉。 处罚处分条例的颁布实施，是我国财政法制建设中的一件大事，对严肃财经纪律、维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财具有十分重要的意义：一是，进一步健全和完善了财政监督方面的法律制度，使执法机关对财政违法行为的处理、处罚有法可依。国务院
13、关于全面推进依法行政实施纲要明确提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。而实现建设法治政府的目标，首先要加强制度建设，加强立法。处罚处分条例的颁布弥补了财政监督立法方面的缺陷，使有关执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分有法可依。二是，进一步强化和规范了财政行政执法手段，为严格执法、文明执法、公正执法提供了有效保障。要实现建设法治政府的目标，除加强行政立法外，还要不断加强和改善行政执法，以确保法律法规的正确实施。处罚处分条例进一步明确了财政执法主体及其权限，赋予了执法主体相应的执法手段和措施，并规范了执法的相关程序，从而对加强和改善财政行政执法，真正
14、做到执法必严，违法必究创造了良好条件。三是有利于提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性，维护财政经济秩序。保证财政资金分配使用的安全、规范和有效是财政机关及其他有监督职权的执法机关的一项重要职责。虽然长期以来，有关执法部门为履行好这一职责作出了不懈努力，但由于缺乏明确的法律规定、有效的执法手段和责任追究制度，影响了执法效果。财政资金运行过程中的违法行为仍屡有发生，财政资金的安全性、规范性和有效性没有得到切实保障。处罚处分条例将涉及财政资金收支活动的单位和个人均纳入其调整范围，对财政违法行为的主体规定了明确的法律责任，对财政资金运行的各个环节、各个方面可能发生的各种违法行为，都规定了明确具
15、体的处理措施，这无疑将有助于保证财政资金的安全运行和规范、有效使用。 处罚处分条例的实施对财政部门提出了新的要求，根据处罚处分条例规定，财政部门既是财政违法行为的执法主体，同时，也可能成为财政违法行为的主体。因此，各级财政部门要做好处罚处分条例的学习和贯彻实施工作：一是，要采取各种形式，及时、广泛、深入地宣传处罚处分条例，以扩大条例在全社会的认知度；二是，要加强对处罚处分条例的培训，以提高财政机关及其工作人员的财政执法水平和能力；三是，自觉按照处罚处分条例规定履行职责，以维护良好的财政经济秩序，推进依法行政、依法理财。第二部分 财政行政执法主题资格一、行政执法主体的概念行政执法主体，是指享有行
16、政执法权，进行行政执法行为的组织。行政执法主体包括以下几类：（一）行政机关。行政机关是行政执法主体中最重要的一类，行政执法权作为行政管理的重要手段，应当由行政机关行使，但并不是任何行政机关都可以行使行政执法权，只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政执法权的行政机关才能行使行政执法权。 （二）法律、法规授权的组织。行政处罚法第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此，除行政机关拥有行政执法权外，经法律、法规授权的组织也可以行使行政执法权，成为行政执法的主体。当然，这些组织要成为行政执法的主体，必须具备一定的条件：一是必须有法律、法规的明确授权；
