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1、从公务员问责制看我国公务员制度改革政治学与国际关系学院 2010级政治学与行政学专业 高自成2011年6月摘要：建立健全公务员问责制是推动公务员制度改革的主要动力之一，应首先弄清问责制与公务员制度改革的内在联系；由于问责制在发展过程中有其优点也有其不足，所以，在改革过程中我们可在立足于国情的基础上适当借鉴国外改革成功的经验。为进一步建设服务型政府、建设社会主义和谐社会铺平道路。关键词：问责制 公务员问责制 公务员制度改革 一、公务员问责制与公务员制度改革的内在联系公务员是一个特殊的群体，他们是公共和社会的管理者。法律赋予了公务员左右社会生活的权力。所以，建立健全管理公务员本身的相关制度尤为重要
2、。但是长期以来，我国公务员管理和公务员制度处于模糊、混沌的状态公务员全力与责任、权力与义务的模糊，官员只知道其权而不知其责，不作为或乱作为；政府办事效率低下，问题突出，出了事没人管互相扯皮，不负责任，最后殃及老百姓正常的工作、生活；这对我国各级行政部门的工作也产生了或多或少的影响，从而不利于我国社会和经济的发展。举一个例子：位于安徽省阜阳市中市街道办事处西湖社区三座生态酒店在没有任何手续的情况下违法占地并并建成违法建筑，在没有通过消防备案的情况下擅自投入使用，对外营业。土地部门和建设部门均承认三座酒店为违法建筑。但是面对三大酒店存在的巨大安全隐患查处上，消防和政府却相互推委。针对为何不对违章建
3、筑进行查处，行政执法局则给出“没有政府的安排不能查处”的解释。而区政府和区委均称政府没有安排不让查处。依据法律法规酒店开业还必须通过消防验收，把安全隐患消除在萌芽之中。但是，知情人告诉作为公共场所三座酒店并没有通过消防审核。目前存在巨大的安全隐患。记者来到阜阳市消防支队追探究竟。在值班人员的帮助下，记者联系上了防火部的曹部长。曹部长称，这个区域归颍泉区消防大队负责。颍泉区消防大队孙队长告诉记者“在申报当中，还没有批下来”，同时称“你们去问区里。”并强调“既然三座酒店是违章建筑，为什么不拆啊？拆了不就没有安全隐患了吗？”针对这种明知违法却坐视不管的做法，究竟是谁的责任呢？区委一位工作人员称“政府
4、部门都有各自的职责，该是谁的责任就是谁的责任。”的确该是谁的责任就是谁的责任，但很明显无论是政府还是消防在这种问题上态度极其暧昧，本来二者应当相互配合把好安全建设的关口，但现在却是相互指责互相推诿，还堂而皇之地说该是谁的责任就是谁的责任。一旦这三间酒店出了安全事故这责任又该推给谁呢？上到重大矿难事故，下到道路维护，政府不闻不问的事件不断曝光，公务员制度改革呼之欲出。源于2003年非典时期掀起的行政问责风暴，作为一只推手，逐渐拉开了公务员制度改革的序幕。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或
5、者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。1993年颁布的国家公务员暂行条例中对公务员的辞退处分等做了简要规定。2001年4月21日，国务院正式实施关于特大安全事故行政责任追究的规定是行政问责制在我国开始建立的标志在2003年5月12日颁布的公共卫生突发条例明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导遵循的原则和各项制度措施；明确了各级政府及有关部门、社会有关组织及公民在应对突发事件中应承担的法律责任。2003年8月27日通过的行政许可法，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了
6、违反本法应承担的法律责任。中国共产党纪律处分条例专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。更有甚中国共产党党内监督条例规定了党的各级委员会监督各级党员干部领导班子履行责任的责任。公务员法的颁布更将行政问责的目标具体到公务员队伍身上。公务员问责制的出现给公务员制度注入了新鲜血液和新的活力。警示了那些责任意识不强，工作作风虚而不实，组织纪律不严，工作效率不高的公务员。发现并处理了滥用职权中饱私囊，触犯法律违反政策和党纪政纪的公务员公务员制度的健全一定程度上改善“廉政无责，小过难究”等问题。提高作风工作效率和领导责任促使党政机关勤政，廉洁，高效服务于人民群众。二、公务员问责制和公务员制度改
7、革中所出现的问题自从1951年制定的中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例，到公务员法的制定，我国公务员的管理正朝制度化法制化的方向发展。任何一种制度从制定伊始就存在漏洞，这些漏洞总是要事故发生后才会被人们重视，原因是漏洞的破坏力在不同时间、地点表现出的程度不一样；这样的滞后性在公务员制度也存在着。不过从问责制的建立与完善来看这个问题是有一定可行性的。这里选取两个方面来阐述。公务员绩效考核是指国家行政机关根据法定权限对公务员的工作表现和工作实绩，对其成绩和贡献作出评价，并根据这种评价为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据，对公务员进行管理的一种公共部门人力资源管理职能。公务员绩效考核标
8、准是公务员在工作中的行为标尺和道德准绳。这有利于发掘人才，激发公务员的竞争意识和进取精神，提高政府部门的工作效能，提升公务员队伍的整体素质，随着近年来中华人民共和国公务员法和公务员考核规定(试行)的颁布施行以及公务员绩效考核相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作逐步走上了制度化的轨道，但由于种种因素的影响，考核过程中也暴露出许多问题，严重制约了其作用的发挥。其存在的问题有这些：(一)考核目的不明确。考核流于形式，是一些空洞的、原则性的条文。由于考核目的不明确，很多人认为考核就是年终写工作总结、填写考核表。因此为了考核而考核完全忽视了平时工作的实际效果，没能正确处理好权利，责任，义务三者的
9、关系，助长了干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样的不良作风。(二)考核指标过于笼统，针对性不强现行的公务员考核制度规定：“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”但实际上运用下去，许多部门对此的理解要么流于表面，要么曲解，缺乏具体、实际、客观的内容。跟有甚者生搬硬套。它本身该内容过于笼统使得考核工作在很大程度上成为一种形式，难以准确真实地反映公务员的工作作风、工作状态和工作实绩，导致考核结果的失真，严重影响了考核的公正性和有效性。有一些公务员可能离开远在职位，调任他职会有更好的发展。但如此错误的考核内容会消磨公务
10、员的工作热情和工作态度。（三）考核过程监督不力。考核组进行考核时缺乏监督就让其缺少责任意识，这就导致考核暗箱操作，使考核者不愿意将考核细则公布给被考核者；考核者在考核时不及时与被考核者进行沟通导致被考核者不清楚自己工作中哪些方面做得满意，哪些方面需要改进。考核者为了一己之便将考核过程死板主观化，未能客观体现考核结果。除公务员考核中出现的问题外另一个突出问题就是制度改革本身存在问题。国家公务员暂行条列的出台已为中国的公务员制度制定了一个基本原则，现在我国所进行的改进正是在此基础上作出的细微调整，在这种调整中忽略了实际的问题，过程中法制化不明显，政治因素太多。另一个方面就是改革过程中忽略了实际问题
11、，急功近利，贪功冒进。不根据本国国情，盲目照搬外国的方法。政治改革与经济改革没有步调一致相互统一。转过来讲，公务员问责制也存在一些问题，在一些情况中受到问责的只是手下的办事员，而主要负责人却将责任推得一干二净，其实，主要责任人应当站在第一线。问责制也有滞后的现象，当事故发生惨祸已成才想起问责，这是被动的，不能达到提高行政效率，加强政府行政能力的目的。三、公务员问责制与公务员制度改革的方向现代公务员制度改革的风潮盛行世界，各个国家的公务员管理改革正如火如荼地进行着。国外公务员制度的改革取向有这么几方面：（一）改革分类制度，增强制度活力。在公务员的分类上，既保持科学分类的传统，又根据新的情况予以适
12、当简化，体现了科学和效率的统一。（二）改革用人方式，实行合同制管理。许多发达国家借鉴私营部门的灵活用人方式，逐渐用聘用合同制代替终身制。（三）完善竞争机制，吸引优秀人才。为了吸引和选拔优秀人才，各国都致力于完善竞争机制。政府公务员管理部门在劳动力市场上，象私营部门一样投入相当的努力推销和宣传政府，扩大政府的影响，吸引人才。美国的大多数政府机构常常到各个大学招聘优秀学生，允许学生在学习期间在政府机构做些有偿的工作，毕业后有些人就可以成为该机构的正式雇员。（四）扩大交流，增强队伍活力。为克服职务常任造成的公务员管理的封闭性，各国普遍加强了公务员的交流。（五）改革业绩评估制度，提高公共服务效率。西方
13、各国在公务员考核上，引进市场机制，既注重完成工作任务的情况(实绩)，更注重工作的效果(产出)，体现了管理上的顾客导向、公民导向。（六）强化培训，重视公务员能力建设。各国都把公务员人才资源开发放在突出位置，通过加大培训力度，开发公务员的潜能，推进公务员队伍能力建设（七）完善激励保障机制，建立灵活工资制度。工资制度是调动公务员积极性和保持公务员队伍稳定的一个重要方面。一些发达国家改革传统的等级制工资结构，实行以绩效工资为主要形式的灵活工资制度（八）加强廉政监控，提升道德标准。为了取得公众对政府和公务员的信任，遏制腐败行为，各国对公务员的道德水平提出了新的更高的要求。普遍运用组织制度和伦理准则，持久
14、开展公务员伦理道德训练，完善道德净化机制。（九）公务员管理体制从统一走向分散。适应公务员制度改革和公务员管理的需要，西方各国的公务员管理体制也进行了改革，总的趋势是，既注重法规制度的统一性，又赋予部门(用人单位)更多的自主权，体现了管理方法的灵活性。根据我国国情，我国公务员制度改革的趋势也可列出：（一）公务员录用“凡进必考”不动摇（二）建立分级分类考录公务员制度（三）加大从基层一线选拔公务员力度（四）规划公务员法今后10年配套法规。两相比较不难发现二者的共同点：（一）加强考试在公务员系统中的地位（二）探究建立一个详略适当大小适中的分类制度（三）完善法制，巩固法治地位消除人治隐患。以为问责制为指
15、导和监督手段，考试制度的改革可以这样阐释：首先考试在管理制度中的首要重点就是“以考选人”完善公务员录用考试的制度，主要包括，招考、监督、录用考试内容更加注重实政、逻辑推理、道德、决策能力的考查。提倡优先录取政治专业人才。在考试时明确监督制约机制。录用灵活能变，不拘一格用人才，唯贤是举。再考录开始前明确考生、考官、监督人员的责任与义务；第二、职位晋升考试。此类考试应注重业务能力、决策能力的考查。观察受考人员是否有能力迁任更高岗位的资格和责任意识，升任后自然会成为某项工作的一把手，所受到的问责风险会更大。第三、完善聘任制，以考任为手段、以责任问责为依托，借鉴私营企业灵活的用人方式合同聘任，增强了责
16、任义务在公务员心中的地位。用一纸聘书评价公务员是否负责。履责者晋升，被问责者被处理。这就是聘任制的优点。第四、年终考核也可为是一种考试，提出改革方式：（一）明确考目的，转变考核理念，准确定位考试目标管理体系，提高行政部门工作效率，（二）完善考试指标，实现考试指标标准化在公务员绩效考核指标的选取上，应以公务员的岗位职责为依据，在德、能、勤、绩、廉考核指标的基础上，将指标更加细化。考核指标应体现对不同岗位、不同职级的公务员要求的差异，制定具有针对性的考核指标，不能一概用一个共性而简单的指标来评价，实现考核指标的科学化。（三）完善对考核者的监督，促进其正确履行考核责任。公务员分类大致分为三类：一是品位分类，这是根据公务员的资历深浅、学历高低以及贡献大小，将公务员分为不同等级；二是职位分类制，是以公务员现有的职位按其工作性质、责任难易程度和所需资格进行的不同等级和种类的分类；三是区分管理人员和专业干事人员的任务分类。公务员问责制的建立就是要
