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2、和困境，也意味着一整套有关合作治理、制度安排和集体行动的概念框架。与过去的统治范式不同，治理范式具有截然不同的信息结构和信息过程，从而导致交易结构和交易费掺驯诀高筏萄电眺程钨陶跺沃菜震苑喀赘沿音亨屏咱洞舱苛环绦太漓诣土堤胆问澄求饯钻询礼棵抡之轿配阀毕斩甘猫纶悯颓葬聂桓傀韭幼宁凸悦谎扬宠扰世侩诱性馆洲六摔地杰障匠太嵌僻氰呼钎亲驴嘻为桓月鸯绦俐掳按酬肿装渤吭拒猎储饮头犹贩胯鲸胶燎迸尼静自豹夷撞景科迪黎价卿范悬椰代钎笔梳装鸽软撼砍塌爹缀丑耻卒桅规亥瓤殆褪母蒲瓣漫眼乎直纸职剑说拉乞拼千茶搞梨陶揖二原狭唯尘晋倾渭讶之构篱蒲撕未乔护意换酱赐春态缎汁越卿出钳呛氏襟往收姚滓茬辫淡鄙静价蓟凶助串台瀑捣砰沦甚盗桂
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4、值灌赘姨启痴讯甥治理范式的信息结构、交易费用和学习机制 内容提要治理范式的兴起表明了统治范式所面临的失败和困境，也意味着一整套有关合作治理、制度安排和集体行动的概念框架。与过去的统治范式不同，治理范式具有截然不同的信息结构和信息过程，从而导致交易结构和交易费用上的显著差异，并提出了组织学习的内在需要。治理范式的结构性特征，为我们深入理解治理理论提供了有益的启示。 作者韩志明，法学博士，浙江大学法学院政治与行政管理学系师资博士后，浙江大学理论经济学博士后。（杭州310028） 随着政府单一中心的公共管理所经历的普遍失败，当代市场经济社会面临着越来越严重的公共治理困境。如果说政府单一中心的公共管理
5、模式可以用“统治范式”来统摄的话，那么反思和批判后的一套理论成果就是当前时髦的“治理范式”。自1989年世界银行在讨论非洲发展问题时提出“治理危机”概念以来，“治理”概念正被改造成一套话语体系，解构着传统的政府统治话语，并日渐发展成为政治学和行政学领域中的一个替代性范式，为当代社会的治理危机提供了新的知识传统、价值标准和政策主张。政治理论和行政理论也不断发展出新的理论观念，形成一整套指导公共治理的实践原则和行动主张。 一、治理范式的信息结构特征 信息及其结构对于任何制度安排都具有至关重要的意义。信息是行动的前提，是合作与协调的基础，所以任何一套行动体系的效率，根本上说都取决信息机制的效率。因此
6、，治理机制的效率与其搜集、传递、储存、处理和利用信息的能力密切相关。相比与政府单一权威主体的统治范式，治理范式下多元化行动者之间的互动合作关系，形成了截然不同的信息结构。 在制度结构上，统治范式的信息结构与传统官僚制的金字塔式结构同构，信息呈现出层级分布、等级控制的特征，信息按照与权力等级或组织层级结构相对应的层级分布，信息的边界明确，信息存储的每一个节点也都是明确的，信息控制和信息扩散的路径和边界，经由法律法规和组织的规章制度明文规定，具有相当程度的确定性。治理范式的信息结构与多元合作的、多中心的行动者格局同构，信息呈现出多元的、分散化、多中心化的特点，不同行动者所掌握的信息是高度分散的，因
7、此也可以说是非常私人化和地方化的，信息的边界非常模糊，信息存储的节点通常难以精确判断。换言之，在官僚制统治下，如果想要获得某些信息，可以根据组织体制的职能结构比较准确地寻找到信息节点，但在治理范式中，治理主体的多元化使得确定信息的所有者变得非常困难。 统治范式的信息结构与官僚制信息保密的倾向性内在一致，高度吻合。秘密性或神秘性是官僚制重要的精神气质之一。官僚机构倾向于通过信息封锁和信息保密来增加自己的权威，同时，“暗箱操作”也增加了权力滥用和权力腐败的风险。此外，在官僚机构中，信息利用（或不利用）、如何利用及信息利用的效率取决于官僚制的结构和功能需要，以及官僚个人对问题和情景的判断。治理范式的
8、多元主体本身，就内在决定了治理结构中信息的丰富性、多样性和复杂性，这同时也形成了开放的信息结构。对于合作治理的需要而言，开放的信息结构是建构伙伴关系的基础。进言之，在治理范式中，信息应当是开放的，而且必须是开放的，因为只有形成开放的信息结构，才能发展出良好的互动合作网络，才能形成有意义的集体行动。 在统治范式下，信息存储或利用的首要价值是权威和控制，维护政府官僚制度的权威，保持对社会生活的精确控制，维持社会的稳定和秩序，是指导官僚制行动的核心价值观，信息存储和利用的功能或作用自然也首先体现在这些方面。因此，在官僚制统治的逻辑中，信息利用和运用具有自我服务的性质。治理范式的信息逻辑则是便利和效用
9、，为了形成治理的合作范式，政府的政务公开，开放信息，不但是其展示诚意的必要方式，而且对于其他行动者也具有激励和引导作用。公共信息的开放因此可以促进社会行动者的自发协调和自我控制，最终促进社会治理的发展。特别是，不同行动者掌握信息的私有性质和分散化分布的特征，允许不同的行动者为追逐自身效用的最大化而积极利用信息资源，信息利用的便利和效率便成为一项基本价值。 统治范式的信息利用最明显的效应是形成权威，以及基于权威之上的命令与服从、支配与被支配的关系。因为信息就是权力，而且是一种高度技术化的权力，官僚制通过信息来影响和支配社会生活，形成可欲的社会秩序，是官僚制实施社会控制的一个基本方法。官僚制通过信
10、息控制和信息的有技巧的运用，为社会和公众准备了一幅应该如何生活的蓝图，这种途径所形成的社会秩序通常具有僵化、刻板和形式化的特征。治理范式的信息利用的主体是多元化的，行动者之间的互动合作带来广泛的信息交流和互换，并促进资源和技术的有效利用，在此基础上，社会的技术创新、制度创新和知识创新，能够带来一个生机勃勃的社会局面。虽然这种社会状态似乎具有某种自发、混乱和零碎的特征，但它更意味着社会的多元化和行动者的意思自治，也带给社会生活以别具一格的活力和积极性。 在信息运动的方向上，统治范式中的信息运动受制于官僚制的等级结构和层级控制，信息流动的方式是线性的，且以信息的自上而下流动为主，以自下而上的流动为
11、辅，信息扭曲或信息干扰与上下级政府及其官员之间的博弈规则相关，也与政府结构中的控制性结构有关，比如层次过多、传输链条过长等，并很大程度上为政府官员的个人利益所指导，信息运动的具体形式包括有法规、规章、命令、指示、汇报、请示等。在治理范式中，多元化的行动者形成了多中心的信息中心，换言之，每一个行动者实质上就是一个信息聚合体，合作治理的框架推动了行动者之间信息的平行流动，进而在多元行动者之间形成网络化的信息流动机制和交换机制，不同行动者根据自身资源和对自身效用最大化的理解来处理和利用信息，博弈策略和利益驱动决定着信息的使用方式，不同行动者主要通过对话、谈判、讨价还价、协商和妥协等方式来交换信息。
12、在统治范式中，信息主要被控制在各级官僚手中，不仅导致信息在社会中的不平衡分布，也使得官僚通过信息的策略性使用来支配社会和公众变得可能。更为严重的是，信息优势与官僚制的权力优势、资源优势的结合及其相互补充，互相强化，造成了官僚们广泛的优越感，以及与社会公众的疏远和距离，这种现象通常被描述为高高在上、狂妄自大、目中无人等。同时，由于信息就是一种重要的社会资源，所以信息的不平衡分布，实际上也在某种程度强化和固化了社会的不平等。相对而言，治理范式中的信息结构则具有更多平等化的特征，在合作治理的概念框架中，行动者之间合作治理要求行动者之间起码的平等和尊重，最关键的是，行动者之间的权力依赖和信息依赖，为行
13、动者形成平等、合作和互相尊重的关系准备了条件。这样，合作规则指导下的治理发展将促进信息的平等利用，毕竟合作所需要的多元行动者之间的谈判、协商、妥协与支持等，而不是简单地命令与服从，支配与被支配。 总之，就信息的角度而言，对应于单一的权力或权威中心，统治范式的典型特征是单一的信息中心，封闭的信息结构，单向度的信息流动方式，信息保密的取向；治理范式的特征主要是多元化的信息中心，开放的信息结构，网络状的信息流动方式，并有助于信息的效率和效用等。在这些典型区别的基础上，又各自形成在权力行使方式和行动方式上的诸多差异。 二、治理框架的交易结构及交易费用 交易费用或交易成本，是制度经济学的重要概念之一。在
14、制度经济学家们看来，经济活动包含两个层面的内容：一是人与自然之间的单纯的技术关系，表现为人们的劳动作用于自然物质和自然过程并获得资源的生产性活动；二是人与人之间的复杂的社会关系，表现为人们在与他人的交往中获取资源的非生产性活动。交易活动是人与人之间的活动单位，是制度分析的基本单位。交易存在于两个或两个以上的行动者之间，受到一定的自然环境和社会背景的制约。制度规则约束着行动者的选择和行动，行动者在制度所设定的规范和机会中理性地追求自己的利益，这就引发了制度运作的成本。不同的制度体系及其运作方式，不仅意味着不同的交易结构，也存在着不同的交易费用。 著名经济学家科斯认为，交易费用是获得准确的市场信息
15、所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森则认为，交易费用主要分为两部分，即事先的交易费用和签订契约后，为改变契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。迪屈奇则把交易费用定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本，以及制定和实施政策的成本。阿罗认为交易费用是经济制度的运行费用。虽然不同研究者对交易费用的界定并不完全一致，但由于所有的交易都依赖于行动者掌握和利用的信息，因此由制度结构决定的信息就构成了交易费用的主要部分。对交易费用的分析，很大程度上就是对制度结构所决定的信息成本的分析。既然制度安排的关键差异主要与制度利用和处理信息的能力有关，那么统治范式和治理范式的
16、信息结构和信息机制的不同，自然也造成了交易费用上的巨大差异。 在统治范式中，公共政策过程本质上是一个政府行动的问题，政府过程主要是政府体制中不同层级和不同部门以及政府官员之间的交互行动。在严格的标准看来，统治范式只有一个行动者，那就是政府组织。在官僚制的层级结构过程中，主要依据理性化的规则体系来指挥或协调不同社会组织及个人的具体行动，行动所需要的信息也是在一套预先设计的理性规则下运行的，权力流和信息流都是单向度的。根据统治范式的逻辑，政府是合法的行动者，以高度精巧、制度化、并具有暴力性质的权力为后盾，来履行统治功能和社会管理功能。于是在面对面的行动关系中，形成了截然对立的两方营垒，即以政府行动者为一方，以统治对象或社会管理对象为一方，两者之间的关系是一种统治与被统治的关系，管理与被管理的关系。统治和管理活动的形态基本上是一方是主动的施动者，另一方是被动的接受者，相关的制度法规也通过形成特定的权力与责任、权利与义务结构来支持这种
