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1、农村信用社改革的政策设计理念激励性规制的视角中国人民银行成都分行金融研究处课题组摘要：本轮农村信用社中设计了中央银行票据机制，也就是利用央行的专项票据化解农村信用社的历史包袱，这是一项重要的金融创新。本文运用机制设计理论，对中央银行票据方案进行了理论阐释，在此基础上分析了央行票据的激励效应和边界制约，最后提出了农村信用社进一步改革的方向。关键词：农村信用社 机制设计 激励性规制一、引言 深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系农村信用社自身的稳定，而且对促进农村经济金融健康发展具有重要作用。XX年6月27日，国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发XX15号）的下发，标志着新
2、一轮农村信用社改革工作正式启动，这是继1996年末农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，我国就农信社改革做出的又一项重大决策。新一轮农村信用社改革的总体要求是：“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”。其中，“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能”是深化农村信用社改革的核心和最终目标，“国家适当支持、地方政府负责”是为实现改革目标而采取的政策措施。按照深化农村信用社改革试点的总体要求，深化农村信用社改革试点工作需要解决好两个问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，完善法人治理结构，强化内部约束机制；二是改革农村信用社管理体制，将农信社交由地方
3、政府负责，按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。“国家适当支持”包括了以下四项资金扶持政策：一是保值补贴政策。对亏损信用社因执行国家宏观经济政策开办保值储蓄而多支付的保值补贴息给予补贴。二是税收减免政策。先行改革试点8省（市），从XX年1月1日起至XX年末，扩大改革试点范围后的21省，对中西部地区试点的信用社暂免征收企业所得税；对其他地区试点信用社，减半征收所得税；并从XX年开始对所有农信社按3%的税率征收营业税。三是利率政策。允许农信社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的 倍范围内浮动。四是
4、中央银行资金支持政策。农村信用社XX年底资不抵债额的50%，由人民银行发放专项央行票据(另一种方式是期限8年的央行再贷款，但各省基本都没有选用)用于置换农信社的不良贷款，年利率为 %，按年付利息。票据发行条件为：考虑票据置换因素后，信用社资本充足率达到0（县乡两级法人）、2%（县乡统一法人）、8%（农村商业银行或合作银行）。两年后中央银行票据兑付与农村信用社改革绩效挂钩，达标者给予兑付资金。票据兑付标准为：资本充足率达到2%（县乡两级法人）、4%(乡镇和县统一法人)、8%（农村商业银行或合作银行），不良贷款率较XX年底下降50%以上，法人治理结构(包括内部管理、信息披露和“三会”建立)得到完善
5、。以上四项资金扶持政策中，保值补贴政和税收减免政策是一种单纯的财政性补贴的资金支持措施；放松利率管制，扩大贷款利率的浮动范围则给予信用社灵活调整信贷结构、覆盖信贷风险和增强自身经营能力提供了潜在的空间。而中央银行资金支持方案则不同于以上“一次总付”（lump sum）的财政性补贴政策，其通过在中央银行和农信社之间设置不良贷款央行票据货币资金这一资产跨期交易过程，同时设定相应的交易条件（即，票据发行时的“入门”条件和票据兑付时的“出门”条件），使得中央银行的资金补贴模式成为了一种以改革绩效为标的、具有期权性质的激励性规制方案。也正因如此，中央银行资金支持政策成为此次农村信用社改革政策中“花钱买机
6、制”的核心和关键。二、资金支持方案是以资产升级交易为诱导的激励性规制设计与以往若干次次政府出钱替农信社“埋单”的运作方式不同，深化农信社改革试点央行资金支持方案，就是要通过央行资金支持过程中的激励性规制设计，促使农信社在法人治理结构、信息披露和内部控制等方面进行强制性的制度变迁。在经济模式演化分析的框架下，制度变迁不仅取决于制度所定义的社会目标和其所提供的经济机会，而且取决于中央银行与信用社之间资产交易模式和路径。从这一角度出发，中央银行的资金支持方案是一个中央银行与农村信用社之间的资产交易过程，在这一过程中，中央银行以资产的交易升级为诱导，对农村信用社实现激励性的规制。（一）不完全信息博弈下
7、的激励性规制理论及其合约设计1、激励性规制的概念激励性规制理论是博弈论、信息经济学、新制度经济学的深入与发展；是对主流经济学的“阿罗德布鲁”一般均衡框架的必要补充，它的产生极大地推动了企业理论和产业组织理论的发展。它所要解决的主要问题是：不对称信息条件下，非合作博弈的博弈规则设计问题机制设计（mechanism design）问题。激励性规制理论的标准理论框架由法国著名经济学家Jean-Jacques Laffont XX完成，其是在对自然垄断产业（如：电信、电力等公用事业）的规制应用中发展完善的。一般认为，被规制者拥有关于产品质量、运营成本、风险分布等方面的私人信息，并且总是有积极性隐瞒这种
8、信息，因而规制者很难获得精确的有关信息，达成规制的目标，这就是规制中的“激励问题”。Laffont和Tirole在批判传统的规制理论的基础上，通过引入激励理论、信息经济学与机制设计理论的基本方法，结合了公共经济学与产业组织理论的基本思想，创建了一个关于激励性规制的一般框架。他们提出的激励性规制的基本思想和方法，成功地解决了不对称信息条件下的规制问题。现在激励理论研究和应用领域，已经扩展到了组织的激励、薪资合同设计、保险、银行业监管等众多领域。但是，规制者与被规制者的博弈关系作为激励理论最初的应用领域，始终占有重要的地位。激励性规制通过给予被规制对象部分自主权来鼓励其实现一定的目标，其特征主要表
9、现为以下三个方面：第一，激励性规制所用来实现的目标必须是界定清晰的；第二，在激励性规制中，被规制者拥有一定的自主权，从而使其区别于传统行政命令式的规制方式；第三，在激励性规制下规制对象并没有拥有完全的自主权，规制者仍然会对其相关行为进行一定的审查和限制。激励性规制适用于当被规制者比规制机构拥有更多的信息，并且被规制者的目标与社会目标不完全一致的环境。在这样的环境下，精心设计的激励性规制能激发被规制者运用自己的信息优势去满足更大范围内的社会利益。2、激励性规制合约的设计对于规制者而言，激励性规制合约的设计具体涉及以下三个方面：一是规制者的目标函数 ，即政策制定者所要实现的社会目标集合。 取决于当
10、时的社会经济环境 ，而社会经济环境 由各个信用社的微观环境 所构成。由于单一的政策难以同时实现所有相关的目标，因此需要一定程度的折衷，对每个目标给予量化的指标(如权重等)，从而形成规制者制定政策时所明确依据的目标函数。二是信息集合 ，由于信息的不对称性，规制者所收集的被规制者的相关信息，即规制者通过获得被规制者的相关信息来推测其相关的行动策略，并以此作为自身政策设计的依据。三是配置规则 ，即规制者依据信息集合及社会目标所确定的配置规则。对被规制者而言，其在激励性规制合约中的行为决策集合 取决于自身所处的微观环境 （ ）和规制者所制定的配置规则 ，因此，被规制者在制度合约中的利益函数为 ，该利益
11、函数同时决定了其在其所处环境 和配置规则 中的行为。激励性规制的制度设计是要达到或部分达到某一给定的社会目标 。为此，首先要使被规制者满足参与约束，即被规制者的行为集合函数 ；其次，必须使被规制者在规制政策的约束下，在获取自身最大化利益 的同时，部分实施（ 或 ），或者完全实施（ ）了社会目标。（二）中央银行资金支持方案的激励性规制设计思路1、规制目标 作为本轮农村信用社改革中“花钱买机制”的关键，中央银行资金支持方案的最终目标 是，通过向农信社提供转移支付性的资金补贴 ，强化约束机制、提高经营能力 ，更好地服务于“三农”不断增长的金融服务需求 ，从而在农村地区实现社会福利的进一步改善。即，作
12、为规制者的中央银行，其最终的政策目标函数为： 1。该规制目标的基本逻辑在于：在广大农村地区，农信社是主要甚至唯一的信贷资金来源，承担着支农“主力军”的作用，而大量农村信用社由于历史包袱的拖累和经营管理机制等缺陷而在财务上难以为继（主要依靠国家声誉的隐性存款保险来支持），从而制约了对农村经济发展的金融支持。为此，政策的初衷就在于通过着眼于补贴和激励农信社改善经营绩效来获得“三农”金融服务的改善以及农村社会经济的持续发展。 然而，相对于可精确度量的补贴资金 而言，作为最终目标而提出的“强化约束机制、增强服务功能”不具有较强的可控性和可测性，为此，中央银行以资本充足率 、不良贷款率 以及法人治理结构
13、 为中介目标，间接度量农信社的“机制”改善状况。因此，中央银行为其最终目标设立的中介目标函数为： 。2、配置规则 ：资金支持方案中的资产跨期升级交易与以往改革中资金“一次总付”的交易模式不同，中央银行在资金支持方案中将补贴资金 的转移模式设计为一个与农信社之间的跨期资产交易过程，通过不良贷款央行票据货币资金的资产交易升级路径，引导和激励信用社达到中央银行的规制目标。整个资金支持方案涉及三种资产：不良贷款、专项票据和货币资金，三种资产的安全性、流动性以及收益性从低到高排列。其中，不良贷款是农信社资产负债表内的初始资产，具有最低的收益性和流动性；专项票据是实现资产升级的过渡资产，收益率为法定存款准
14、备金利率，但只具备一定条件下的流动性，即，只能与中央银行规定的货币资产升级置换，或者与初始资产不良贷款降级置换；货币资金是农信社改革试点过程中的终极资产，该种资产可与普通的自有资金一样自主运用于发放贷款或者货币市场拆借，并且具有不低于专项票据的收益率。图1 中央银行与农信社资产跨期交易的行动时序 ) = border=0 资金支持改革方案是中央银行与农信社之间事前签订和事后实施一系列资产交易契约的过程，本轮农信社改革是遵循农信社与中央银行交易过程中的资产升级路径进行的（如图1所示）。而两次资产交易的标的由中央银行事前单向设置的票据发行和兑付条件所约定。农信社只有在规定的时间，按照规定的交易条件
15、和交易路径，才能真正完成两次资产的升级，从而获得自身所偏好的货币资产。激励性规制契约的实施主要经过以下两个阶段：第一阶段，中央银行发行专项央行票据来置换信用社的不良贷款和历年挂帐亏损，其交易条件为：考虑票据置换因素后，若为县乡两级法人社，那么资本充足率 需达到零；若为县乡统一法人社，资本充足率达到2%；若为农村商业银行或合作银行，资本充足率应达到8%。为此，农信社只需拟订产权改革组织方式、实行增资扩股并达到相应的资本充足率，就能获得票据发行，从而立即实现从不良贷款向具有准备金收益水平的专项票据的资产升级。第二阶段，农村信用社若要实现专项票据向货币资金的二次升级，则必须满足的交易条件为：若为县乡
16、两级法人社，资本充足率 应达到2%，若为县乡统一法人社，则资本充足率达到4%，若为农村商业银行或合作银行，则资本充足率应达到8%；不良贷款率 较XX年底下降50%以上，同时按照明晰产权关系、强化约束机制和增强服务功能的要求，完成内部控制机制、对外信息披露和法人治理结构的改造，否则将被中央银行强制实行反向的资产降级置换用央行票据置换回不良贷款，并丧失资产升级的机会。3、规制设计中的激励效应 从中央银行与农信社的跨期资产交易时序图中可以看到，为成功达到中央银行设定的资本充足率 为2%、4%、8%，不良贷款率 下降50%以上的票据兑付条件（中介目标 ），其需要在票据兑付阶段获得 的经营收益（或增资扩股、发放贷款来稀释不良贷款），否则收益为零，而成功获得 收益的概率为 ，其中 为农信社所处的外部
