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1、第一章 绪 论 第一节 公共管理与公共管理学 一、什么是公共管理？ 常见的几种公共管理的定义 1、新途径说 公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。 2、新方法说 公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术。 3、新整合说 公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。,4、新概念说 公共管理是比公
2、共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。 以上四种是对比公共行政而言的定义。 5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理 公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。 （入学考试大纲） 6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。 公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授） 本定义的主要内涵： 强调了公共管理与以营利为目的的企业管
3、理的区别。 突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。 指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。 公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。,国家研究生专业目录 门 类 一级学科 二级学科 管理科学与工程 管理学 工商企业管理 农林管理 公共管理 行政管理 社会保障 ,欧文 . 休斯论述的行政与管理在概念上的区别 行 政 管 理 注重程序，范围与过程 注重程序与过程，更注重结果 强调服从命令 强调实现目标的责任 严格的层级观念 相对淡化的层级观念 命令和指挥人们实现公 组织和指导人们实现公共服务 共服务 需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中
4、发挥着主导作用。,二、公共管理学 公共管理学是一门研究公共管理的学科 依据陈庆云教授的定义可以说： 公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。 与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征： 1、全新的理论框架 2、更广泛的综合性 3、高度的实践性和可操作性 4、系统的学术性和规范性,三、公共产品的概念 公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成
5、本（它们是非排他性的）。 世界银行97年发展报告中的定义： 公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。 如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。 由此可见，公共产品的特征主要是： 1、公共产品消费的非竞争性。 2、公共产品消费的非排他性。 3、公共产品提供的自然垄断性。,公共产品的主要分类： 1、按照满足非排他性的程度分为： 严格满足非排他性的“纯公共产品” 不能严格满足非排他性的“准公共产品” 2、按照满足非竞争性的程度分为： 严格满足非
6、竞争性的“纯公共产品” 不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品” 3、按照公共产品本身的特性分为： 有形的产品硬公共产品 无形的产品软公共产品 4、按照公共产品的提供范围不同分为： 全国性公共产品 地方性公共产品,第二节 从行政管理理论到新公共管理理论 一、从原始社会到封建社会的行政 行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。 原始氏族管理的三大特点： 1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏
7、族大会决定。 2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。 3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。 “没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”,在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构 奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。 “普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。” 中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。 春秋时代的官吏监察制度 汉朝的官吏选拔制度 宋朝的科举考试制
8、度 中国封建社会中成长的管理思想 资治通鉴 贞观政要 孙子兵法 二、传统行政管理理论（行政学） 现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。 十九世纪西方的行政管理现状 黑暗时代与政党分赃制,十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板” 纽约州的特威德集团 匹茨堡皇帝威廉芬 波士顿沙皇马丁.卢马克 费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯 传统行政管理理论的三个阶段性标志 1852年英国 关于建立英国常任文官制度的报告 伍德罗.威尔逊的行政学研究 韦伯的理想官僚组织理论,行政学研究 中的重要观点： 行政独立于政治之外 民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。 “需要注意的最重要的一点是这
9、样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。” “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。” 学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制 “我们引进了大米，却无须使用筷子” 值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。,韦伯的理想官僚组织理论主要观点: 以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。 1在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责
10、任，并把它制度化。 2建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。 3明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。 4原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。 5. 每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。 6管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。 官僚制的优越性 个人与权力相分离 理性精神与合理化精神的体现 适合工业革命以来大型企业组织的需要 在韦伯理论中公职人员的状况,传统行政管理理论其它的基础与来源 泰勒的科学管理理论 1科学管理的中心问题是提高劳动生产率。 2为了提高
11、劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。 3要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。 4采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。 5劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。 6把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。 7实行职能工长制，细化生产过程管理。 8管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。,法约尔的一般组织理论 组织管理的14条管理原则 劳动分工原则； (2)权力与责任对等原则； (3)纪律原则； (4)统一指挥原则； (5)统一领导原则； (6)个人利益服从整体利益的原则； (7)员工报酬原则； (
12、8)集权原则； (9)等级系列原则； (10)秩序原则； (11)公平原则； (!2)人员稳定原则； (13)首创精神原则； (14)团结合作原则。,20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架： 古典主义的经济理论自由经济理论 三权分立的政治权力制衡结构 行政与政治分离的行政中立 官僚制行政组织（规制型行政组织）,三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动 从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判 1、对政治与行政两分法的批判 对社会价值观念的反思-公平优先原则 在实践中实现不了的两分法神话 回归政治学的口号 2、对忽视人的行为特点的批判 人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理
13、论之间的争论 3、对脱离社会环境背景的批判 市场失效问题 凯恩斯主义的兴起 4、对僵化的官僚体制的批判 官僚制与民主制的冲突 对公务员的非人性化要求 官僚制并没有预想的高效率 关注投入和操作程序忽视产出与效果 在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动,在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动 新公共行政运动的主要观点： 政府必须用看得见的手去干预经济 政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题 行政与政治不能分离 社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。 过于僵化的官
14、僚体制不能适应社会的发展 按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。 寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制 由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。,四、新公共管理理论 自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。 这种改革实践主要体现在以下几个方面： 1、缩小政
15、府规模和缩减财政规模。 2、减少政府部门的权力。 3、改变行政组织的结构。 4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。 5、国有资产私有化。 6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。,这种理论和改革产生的背景： 1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。 2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。 3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。 4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。 5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。 6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。 7、国际社会主义运动进入低潮。,新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括： 1、强调变行政为管理。 改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目
