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1、可持续发展理论 与中国21世纪议程,（下）,五、可持续发展的政治意义 （一）可持续发展成为20世纪末和21世纪全球政治舞台的一件大事 20世纪70年代以来，联合国以环境与发展为主题已经召开了四次（1972、1992、1997、2002年）全球性大会，大部分发达国家和发展中国家的政府已经制定或正在制定可持续发展战略。显然可持续发展已经成为全球的政治。,（1）可持续发展登上政治舞台是历史的必然。 1972年召开了人类环境会议，发表了“人类环境宣言”，提出了26条人类在环境问题上的共同原则和信念，并将社会因素和政治因素纳入环境保护之中。这次会议既指出了防治环境污染的技术方向，又提出了社会改革的措施，
2、是人类对环境问题认识的一个转折点。 但是从全局看，全球的环境污染和生态破坏问题并未因这次会议的成功而有所减缓。从1972年人类环境会议至1987年“我们共同的未来”发表这一阶段，环境和生态破坏仍以惊人的速度在扩大： 每年有600万公顷具有生产力的旱地变成沙漠； 每年有1100万公顷的森林遭到破坏； 在瑞士，农用化学品、溶剂、汞泄漏进入莱茵河，使数百万条鱼被毒死 ,解决环境问题不能单单从环境问题入手。1972年的人类环境会议恰恰在这个问题上有局限性：环境与发展两张皮的问题，在认识上和政治上并没有解决。 人类环境会议以后，一些国家开始建立环境保护机构，执行环境立法，将环境问题列为政府的工作议程，但
3、这些却是在传统的发展模式框架中来实施的。 一方面，人类仍然延续传统的发展模式，以高资源消耗、高能量消耗为代价换取经济增长； 另一方面，环境保护部门通过一系列污染控制手段进行环境保护。 这实际上把环境保护放到传统发展模式的修补位置上，其结果是越修补，破口越多、越大，环境与发展还是两张皮。,1992年环发大会把环境与发展紧密联结在一起。大会通过的“里约宣言”明确指出：“为了实现可持续发展，环境保护工作应是发展过程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。” 这实际上是把逐步转变发展模式提到实现可持续发展的治本之路，也是解决环境问题的治本之路的高度来认识。 由资源型发展模式转变为效益型发展模式 由
4、扭曲型的消费模式转变为合理的消费模式 如果说，1972年的联合国人类环境会议是为环境保护登上政治舞台保驾护航，那么，1992年的环发大会就是为环境与发展即可持续发展登上政治舞台保驾护航。,南北各方在政治舞台上都举起了可持续发展这面旗帜。 一些发达国家： 将可持续发展作为减轻国内压力、争取国际舆论的一面旗帜； 用于向发展中国家施加压力，从而减轻自身在全球环境问题上承担责任的工具； 将环境保护作为贸易“壁垒”，限制发展中国家发展经济和市场准入； 以解决全球环境问题为名，干涉别国主权，限制别国发展。 大部分发展中国家： 处于贫穷和环境恶化之双重困境，强烈要求通过实施可持续发展消除贫困，提高环境和生活
5、质量； 强烈要求通过实施可持续发展，建立公平的发展原则，调整有助于全球共同进步的国际关系；,可持续发展确实已成为人类建设文明社会的象征、启动新发展的动力和共同追求地球的美好未来的目标。 南北双方都需要建立新型的合作伙伴关系，以解决跨地区、跨国界的环境问题。 适应了国际舞台南北各方政治斗争的需要。,（二）共性与矛盾 1、共性 全球性的环境污染和生态破坏对人类的生存和发展构成了现实威胁。 国际社会普遍认识到 “人类处于备受关注的可持续发展问题的中心”（“里约宣言”原则之一）。 正如联合国秘书长安南在1997年召开的环境与发展特别联大上指出的 “现在不采取行动，我们的地球就有可能受到不可补救的破坏，
6、造成饥饿、贫困、疾病和肮脏等一系列螺旋式上升的灾难。”,（1）为了解决人类的可持续发展问题，人类必须要从政治的高度达成共识。 这就是1992年联合国环发大会推出的政治共识可持续发展概念。这一概念内涵可持续发展五个基本原则，这些原则已写入“里约宣言”之中（即原则1至原则27），都是极为重要的。 （2）实施可持续发展战略，必须建立一种新的、公平的全球合作伙伴关系，致力于达成既尊重所有各方面的利益，又保护全球环境与发展体系的国际协定。 全球“21世纪议程”、“联合国气候变化框架公约”、“生物多样性公约”、“关于森林问题的原则声明”等都是在这一共识下形成的具有历史意义的文献。,2、矛盾 1、主权问题
7、从政治上说，实施可持续发展必须遵循尊重各国主权、互不干涉内政、平等互利等基本原则。 一些发达国家却以“保护全球环境”为理由，提出“主权是有限的”，如公开宣称森林是“人类共同的财富”，主张搞“国际共管”等。 发展中国家则重申各国对本国森林资源的主权，坚决抵制国际共管，并强调森林的管理、养护、开发等均属有关国家的主权。国际可持续发展原则提出的森林管理的建议和方案可供参考，但无法律约束力；只有根据国情，被有关国家纳入自己的法律之中，才具有约束力。,这里有一个基本概念问题 可持续发展固然有全球共同遵循的原则和目标，但国情不同，所处地域不同，各国发展阶段不同，其可持续发展的阶段目标是不同的，也不应该是相
8、同的。 各国有权决定自己的发展目标，其他国家无权干涉别国内政。 根据“联合国宪章”和国际法准则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保其在管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。,2、责任问题 一些发达国家强调世界各国对出现的全球环境问题和资源破坏负有“共同的责任”；发展中国家则坚持是“共同但又有区别的责任”。 全球环境问题、全球经济的国际化问题将地球上的人类紧紧联系在一起。任何一个国家都不可能脱离全球的大环境宣布自己已实现了可持续发展。 因此，世界各国应携起手来，采取一些共同的重大的行动，建立全球合作伙伴关系，推进人
9、类的可持续发展。但这不等于说造成全球不可持续的因素，大家都有同样的责任。,现代出现的全球环境问题和资源破坏主要是发达国家发展行为长期累积的结果，发达国家负有主要责任。 发达国家在工业化过程中，采取不可持续的生产和消费模式，以及大量索取殖民地半殖民地的资源和能源达到他们自己发展的目的，导致了全球许多地方的环境污染和生态破坏。 在现代，发达国家正在以比发展中国家大得多的比率，消耗世界的资源和能源，发达国家理所当然应对现在出现的全球环境问题负主要责任。 占全球26%的发达国家消耗的能源占人类消耗能源总量的80%，消耗的资源（钢铁、纸张等）占人类消耗资源总量的80%以上。 美国人口仅占世界人口的4%，
10、但排入的温室气体占世界人为排放温室气体的1/4。,在“联合国气候变化框架公约”中确定了“共同但又有区别的责任”的提法： “各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但又有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。” 虽然在条款中明确了责任问题，但在实施中，责任问题还是不断出现国际争端，斗争可能是长期的。,3、全球环境问题的定界问题 发达国家把全球环境问题定界在全球气候变化、臭氧层损耗和生物多样性锐减等问题上。 发展中国家认为长期困扰占全球人口74%的发展中国家的一些环境问题如沙漠化、水土流失及水资源短缺等同样具有全球性质，也应同上述问题一样得到应有的重视。 沙漠化及水资源短缺
11、等问题日益严重，已波及全球。“我们共同的未来”调查报告称，现在每年有600万公顷的旱地变成荒漠，全球1/4的陆地面积受到沙漠化威胁。 上述诸环境问题与全球气候变化及生物多样性保护问题都有关系。不能片面将其人为地划分为“全球性”和“地区性”的问题，更不应重“全球”轻“地区”。 然而，发达国家称这些问题为“地区性”环境问题，持淡化的态度。这显然是片面的，不科学的。,六、可持续发展政策体系 凡属符合可持续发展原则的政策均属可持续发展政策。没有独立于经济系统、社会系统、资源与环境系统政策之外的可持续发展政策。 （一）全球“21世纪议程” 全球“21世纪议程”是1992年联合国环发大会形成的一个重要文件
12、，它反映了关于环境与发展的全球共识和最高级别的政治承诺。它是可持续发展的战略框架，提出了一系列全球走向可持续发展的政策、措施和行动方案。,全球“21世纪议程”的结构框架 全球“21世纪议程”共40章，40余万字，包括社会与经济、资源与环境、公众参与和实施手段等四部分。为分析方便，我们把它概括为如下所示的全球“21世纪议程”框架。,1、社会与经济 国际合作与国内政策 消除贫困 改变消费模式 人口与可持续能力 保护和增进人类健康 人类住区可持续发展 将环境与发展纳入决策过程,2、资源与环境保护 大气层保护 陆地资源规划与管理 森林被毁的防治 脆弱生态系统管理（防沙治旱/山区可持续发展） 农业和农村
13、可持续发展 生物多样性保护 生物技术的环境无害化管理 淡水资源利用与保护 海洋利用与保护 固体废弃物的环境无害化管理 有毒化学品的环境无害化管理 危险废弃物的的环境无害化管理 固体废弃物的环境无害化管理 放射性废弃物的环境无害化管理,3、公众参与 妇女参与可持续发展 儿童和青年参与可持续发展 土著居民和社团的作用 非政府组织的作用 地方当局的参与 工人与工会的作用 商业和工业的作用 科学和技术界的作用 农民的作用,4、实施手段 财政资源的机制 环境无害化技术的转让、合作与能力建设 科学促进可持续发展 教育、公众意识和培训 国家机制与国际合作 法律 决策等,全球“21世纪议程”框架特点 （1）全
14、球“21世纪议程”是世界上第一个以可持续发展战略为指导而制定的环境与发展战略文件和行动方案。议程自始至终体现全球可持续发展的思想。 正如前言中所述：“把环境与发展问题综合处理并提高对这些问题的注意，将会使基本需求得到满足、所有人的生活水平得到提高、生态系统受到更好的保护和管理，并带来一个更安全、更繁荣的未来。”这一段话给出了联合国制定的可持续发展的战略目标。,（2）尽管全球“21世纪议程”把重点篇幅放在资源与环境保护方面，但其开篇谈的却是经济和社会方面的政策。 在经济政策中，阐明经济是可持续发展的动力。这就给经济与可持续发展的关系定了位。 同时，全球“21世纪议程”十分重视社会可持续发展问题，
15、提出了一系列社会可持续发展政策： 从消除贫困至促进人类住区的可持续发展。 此外，在资源、环境与发展的关系方面，重点突出了将环境与发展的内涵纳入决策过程。如： 在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策； 制定有效的法律法规框架是使环境与发展政策成为行动的最重要的手段； 有效使用经济手段促进环境与发展的协调；建立环境与经济综合核算制度等。 这些有关综合决策的政策原则对于可持续发展政策而言是十分重要的。,（3）在资源与环境保护方面，阐述了十个方面的内容（从大气层保护到固体废弃物的环境无害化管理）。 全球“21世纪议程”在阐述资源与环境政策时，最突出的特点是将资源与环境政策与经济和社
16、会活动紧密相结合，体现了将环境与发展的内涵纳入决策过程的思想。 如阐述大气层保护政策时，第一段就是“大气层保护是一项涉及经济活动各个部门的广泛而多方面的工作”； 在阐述关于淡水资源的利用和保护政策时，强调“对淡水资源进行整体管理，使部门用水计划和方案与国家经济和社会政策大纲相结合，这对于90年代及以后的行动是极为重要的”。,（4）全球“21世纪议程”把公众参与可持续发展决策过程这个问题提到“是实现可持续发展的基本的先决条件之一”的高度，提出了如下公众参与的政策：从妇女参与政策到农民的作用。 全球“21世纪议程”之所以把公众参与列为一个大的部分，提出了比较系统的公众参与政策，其最基本的原因是：“可持续发展是人民性最强、最需要广泛参与和民主监督的伟大事业”。 （5）全球“21世纪议程”重视能力建设，提出了一系列能力建设行动方案和重要政策，包括从财政资源和机制到法律及信息的能力建设等。,附：为什么可持续发展强调公众参与？ 可持续发展是人民性最强、最需民主监督的伟大事业。全球“21世纪议程”称：“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与与决策。”“中国21世纪议程”称：“公
