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1、村庄规划如何实现村庄规划如何实现建设用地建设用地“减量规划”“减量规划” 以以广州市番禺区村庄规划广州市番禺区村庄规划为例为例 谭国昭谭国昭 摘摘 要：要：2013 年 10 月，国土资源部起草了节约集约利用土地规定（草案） （征求意见稿） ，明确提出国 家对新增建设用地实行总量控制， 下级土地利用总体规划确定的新增建设用地总量不得突破上级土地利用总 体规划确定的控制指标。城市建设将面临更为严格土地指标限制，而在广袤的农村地区，村镇建设用地的使 用更是受到了国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划等多方面因素的制约。目前，广州市大部分 农村地区的实际建设用地已超出土地利用总体规划所规定的规
2、模，如何在“无地可用”的情况下保持农村地 区的可持续发展，是本文重点研究的问题。本文以广州市番禺区农村的实际情况出发，探索农村土地高效利 用的途径与方法，作为土地紧缺下村庄规划的一种模式。 关键词：关键词：村庄规划；减量规划；规划落地；腾挪置换；盘活存量 1.1.引引 言言 十八大对农村土地改革提出了重要的举措，明确要求“优化国土空间开发格局，要按照 人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则控制开发强度，调整空间结构，促进 生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给 农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。 ” 在国家宏观政策要
3、求下， 广州市自 2013 年陆续开展了 1142 条行政村村庄规划， 要求以 管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和、永续发展、用地集约、富有活力、特色鲜明为 目标，以规划为抓手，以政策为支持，以现代调查为基础，以村民参与和“三规合一”为主 要方法，完成村庄规划编制工作，制定和完善村庄规划“落地”的保障政策及实施机制，强 化规划引领作用，建设具有岭南特色的“美丽乡村” ，在 123 功能布局规划的指导下，实现新 型城市化战略下城乡统筹发展，建设人民幸福生活的美好家园。 历经半年时间，通过全面系统的现状摸查得知，村庄的发展面临的最大问题就是“无地 可用” 。 当前广州市农村居民点现状建设用地规
4、模总计约 389 平方公里， 土地利用总体规划到 2020 年给出的规模为 197 平方公里，现状已超建达 192 平方公里。番禺区现状农村居民点用 地面积 47.97 平方公里， 土地利用总体规划到 2020 年给出的规模为 28.80 平方公里， 现状已 超建达 19.17 平方公里，可见番禺区农村居民点超建面积的情况更为严峻。 因此，影响村庄规划落地的主要困难是土地规模的缺口，建设用地的紧缺，难以满足农 村新的正常合理的发展述求。 如何在用地指标紧缺的条件下， 既能满足村庄的实际发展述求， 落实新增项目用地，同时又不能突破农村居民点建设用地规模，是本次村庄规划面临的主要 问题。 2 2、
5、当前村庄当前村庄发展述求以及规划面临发展述求以及规划面临的困难的困难 2 2. .1 1 村庄整体经济发展单一，土地利用效率低，留用地急需落地村庄整体经济发展单一，土地利用效率低，留用地急需落地 番禺区大多数村的经济收入以物业出租为主， 其中物业出租又以工业厂房出租为主， 经 济发展较为单一，产业发展结构失调；根据现状摸查数据统计，番禺区 2012 年村均集体经济 项目用地 12.44 公顷， 村均集体经济收入 1181 万元， 单位用地产出率约为 94.94 万元/公顷， 远低于广州市土地产出率 611 万元/公顷（2010 年） ，可见土地利用效率低。另外，大量征地 返还的村庄留用地规模目
6、前只停留在数字上， 没有具体落实到用地上， 严重制约村经济发展。 2 2. .2 2 新增分户用地需求大，村民住宅新建、改建需求迫切新增分户用地需求大，村民住宅新建、改建需求迫切 统计到 2020 年，番禺区新增分户需求为 28671 户，同时由于征地等原因产生了大量的 历史欠房户，两者总计需要新增用地 194.25 公顷，新增需求大。另外，根据本次现状摸查统 计，番禺区 2013 年村民住宅总数为 325905 栋，其中，有宅基地使用权利证的住宅有 173861 栋，有证村民住宅占住宅总数的比例约 53%，约有一半的村民住宅未纳入规范管理，可见番 禺区村民住宅违法建设形势较严峻。 表表 1
7、番禺区番禺区编制村庄规划的行政村新增分户及用地一览表编制村庄规划的行政村新增分户及用地一览表 镇（街）名称镇（街）名称 行政村行政村（个）（个） 新增分户、历史欠房户新增分户、历史欠房户 村留用地规模村留用地规模 （公顷）（公顷） 规模规模（公顷）（公顷） 备注说明 （新增分户备注说明 （新增分户 数、历史欠房户数）数、历史欠房户数） 新造镇 1 0.51 90.00 0.00 石壁街 3 1.94 319.00 9.50 大石镇 14 11.11 1789.00 22.08 东环街 8 14.28 1915.00 5.21 南村镇 5 7.92 119.00 12.59 钟村镇 2 1.75
8、 295.00 18.65 市桥街 7 5.22 913.00 0.00 石碁镇 17 30.52 5108.00 30.47 石楼镇 21 29.10 4549.00 19.75 洛浦街 6 11.26 1520.00 19.17 沙头街 8 7.95 1154.00 7.26 大龙街 12 18.44 3345.00 32.31 沙湾镇 12 21.99 2841.00 28.44 化龙镇 12 28.39 4009.00 16.61 桥南街 1 3.87 705.00 0.00 合计合计 126126 194.25194.25 28671.0028671.00 222.04222.04
9、2 2. .3 3 现状建设用地规模已超出规模现状建设用地规模已超出规模 根据现状摸查统计， 参与本次村庄规划编制的番禺区 129 条行政村域范围内村庄建设用 地为 6451.27 公顷， 而现行土地利用总体规划 （三规合一三上成果） 的用地规模只有 6239.69 公顷，现状建设用地规模已超过 2020 年的土规规模 211.58 公顷。 图图 1 2012 年番禺区农村居民点分布图年番禺区农村居民点分布图 图图 2 番禺区村庄建设用地与“三规合一”叠合分析图番禺区村庄建设用地与“三规合一”叠合分析图 2 2. .4 4 农村人均建设用地与人均居农村人均建设用地与人均居住用地指标超标住用地指
10、标超标 根据本次现状摸查统计，农村户均住宅基底面积 128.39 平方米，户均住宅建筑面积 308.13 平方米，均超出了广州市城乡规划技术规定（试行） 中规定的住宅建筑基底面积 80 平方米，建筑面积 280 平方米的标准。人均农村居民点用地 120 平方米，人均住宅建筑面 积 117.21 平方米，超出了建设部政策研究中心“全面建设小康社会居住目标研究”课题组对 到 2020 年全面小康社会居住目标确定的人均建筑面积为 40 平方米标准。 表表 2 番禺区各镇（街）村民住宅情况统计表番禺区各镇（街）村民住宅情况统计表 镇（街） 村民住宅 总数 （栋） 户均住宅基底面 积（平方米） 人均住宅
11、建 筑面积 （平方 米） 村民住宅 平均层数 （层） 泥砖房 （栋） 有宅基地使用 权权利证户数 （栋） 市桥街 8981 123.59 133.24 3 3 5418 洛浦街 22229 189.49 178.65 2.1 0 8426 钟村街 14272 109.34 90.12 2.34 0 - 大龙街 32042 117.22 290.91 2.17 0 15312 大石街 28413 153 204 3 0 9092 东环街 16236 85 75 3 0 9741 桥南街 11623 60 30 3.5 0 58115 沙头街 13280 80 40 2.1 103 6320 石壁
12、街 18806 169 124 2 0 - 小谷围街 4819 204 160.80 8 0 2032 化龙镇 26039 105 95 1.6 0 14061 新造镇 9086 148.55 108.1 1.8 0 - 南村镇 27502 109 110 1.48 3767 3990 沙湾镇 29755 100 30 3 0 29160 石碁镇 34254 221.36 148.36 1.6 8665 12194 石楼镇 28568 69.41 57.33 3 0 - 全区 325905 128.39 117.21 2.4 12538 173861 3 3、本次村庄规划重点解决本次村庄规划重
13、点解决的内容的内容 城乡统筹是中国新世纪以来发展主线之一，2010 年中央一号文件，把加大统筹城乡发 展力度作为重要主题，提出了统筹城乡发展的新要求，并第一次明确了城乡统筹的概念。至 此，我国新世纪以来公布的 7 个一号文件，始终贯彻着城乡统筹这一主线，基本思想在于缩 小城乡差距，提高农民收入水平和农村经济社会发展水平，体现了我国对城乡统筹的认识逐 步深入的过程。 作为城乡中的“乡” ，一直以来是作为“城”的无偿服务者、供给者，城市不断的扩张 直接导致乡村规模的不断萎缩，传统意义上的农村形态在番禺已经发生了改变，大面积集中 的农田已逐渐消退，农业生产已不是最主要的生产方式，取而代之的是城镇化的
14、建设，高层 小区住宅、工厂、商业办公楼已逐步进入农村的范围内。传统意义上的集体用地被划分成若 干个片区，以村为主导的用于生产、生活的用地不断被城市建设的需求所蚕食，村庄的发展 出路在哪里，如何协调村庄发展与城市发展的关系？是当前村庄规划编制中迫切需要解决的 重要问题。 因此本轮番禺区村庄规划提出两个重点：其一是在 “无地可用”的前提条件下，盘活 农村现有建设用地存量，激活和释放土地潜力，通过多种方法解决新增建设用地需求（包括 落实用于提升村庄经济收入的留用地落地，以及新增分户、历史欠房户新增住宅用地需求） ； 其二是针对现状建设用地超建的问题，如何从不同时期提出规划应对的策略，以减少和缓和 目
15、前土地利用所存在的问题和矛盾。 4 4、通过腾挪通过腾挪置换置换，调整规划建设用地布局，调整规划建设用地布局，落实村庄落实村庄新增建设用地新增建设用地 需求需求 依据土地利用总体规划， 将拟腾挪置换的非建设用地用作村镇建设的建设用地 （以下简 称“调入地块” ）和拟腾挪置换的建设用地恢复为非建设用地（以下简称“调出地块” ） ，共同 构成建设用地腾挪置换，通过建设用地腾挪置换，实现耕地面积有增加、质量有提高、建设 用地布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。 4 4.1.1 基本原则基本原则 腾挪遵循必须遵循以下基本原则，包括 （1）建设用地腾挪置换不得涉及土规确定的基本农田； （2）各
16、个村庄的规划管理范围内，土规中基本农田范围以外非建设用地可与建设用地 位置置换，置换后建设用地面积不得增加； （3）鼓励将生态廊道、道路防护绿带、滨水绿带、生态环境保护、防洪泄洪等规划控 制区域内的建设用地置换为非建设用地； （4）生态廊道、道路防护绿带、滨水绿带、生态环境保护、防洪泄洪等规划控制区域 内的非建设用地不得置换为建设用地； （5）道路用地不得置换为其他用地； （6）城乡规划中面积大于 5000m的公共绿地在土规中可定义为非建设用地； （7）腾挪置换后，调出地块需与原非建设用地连片，连片面积应不少于 2 公顷，否则 被置换地块的用地面积应不少于 2 公顷； （8）涉及“三旧改造” 、政府储备用地的，不得用于腾挪。 4 4.2.2 落实“固化现状”的落实“固化现状”的 3 3 条界线条界线，确保用地腾挪的可行性，确保用地腾挪的可行性 村庄现状建设用地边界线 固化村域内的现状建设用地面积和范围，即建议村庄内一切的建设安排（除特殊项目） 需在线内范围安排，防止建设用地无序蔓延和保护农耕地。 旧村现状住宅
