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1、第三讲 公共管理学 马连杰 教授 2006年5月22日-6月26日 电话：027-62080795 Email：L,一、政府组织及其职能 二、非政府的公共组织及其作用 三、行政管理体制改革,公共组织及其结构,（一）政府组织： 政府体制 行政组织 立法、行政和司法 政府改革、行政改革与体制改革 （二）非政府公共组织： -非营利组织（Non-Profit Organizations,NPOs） -非政府组织（Non-Government Organizations, NGOs） 注意与社会中介组织的区别,一、政府组织,1、政府组织 1）广义：国家权力的一切机关。中央和地方的立法机构、司法机构和行政
2、机构。 2）狭义：仅指中央和地方的行政机构。 国家的公共管理活动主要通过行政组织和实施。 2、政府体制 政府对社会进行管理和控制的组织形式以及相应的 组织体系。政体受历史传统、文化背景以及现实的 政治、经济以及社会的发展状况。 政体是通过宪法加以规定的,一、政府组织,3、政体的类型 1）内阁制 国家元首：世袭和终身任职，无实际权力； 首相或总理：组阁政府成员，对议会负责。（日本和英国） 2）总统制 总统：选举产生，国家权力中心（国家元首+政府首脑）； 议会：选举产生，立法，不能限制总统的行动。（美国） 3）委员会制 主席：礼仪上的国家代表 集体决定：多数通过后由委员会行使；（瑞士） 4）国务院
3、制 国务院：全国最高的行政机关，总理负责制。任期5年； 民主集中制、法制和对全国人民代表大会负责的原则。（中国）,一、政府组织,4、政府组织（行政）的特点 （1）性质 政治性：代表国家实现对整个社会的管理和统治。 强制性：强制约束力 社会性：公共服务 （2）组织结构 组织目标： 机构设置和行政职位： 组织人员： 规章制度： 绩效考核 领导机关、执行机关、辅助机关和派出机关； 决策部门、职能部门、咨询部门和监督部门。,一、政府组织,5、政府组织要达到的5个平衡 1）Efficiency vs. Equity 效率和公平 2）Economic Growth vs. Quality of Life
4、经济增长和生活质量 3）Shortterm vs. Longterm interests 长期利益和短期利益 4）General vs. Special interests 一般利益和特殊利益 5)）Stability vs. Innovation 稳定和创新,一、政府组织,6、美国政府的管理体系 1）政府雇员的三种类型 选举型Elected, 任命型Appointed, 公务员Civil Servants 2）政府部门的五种形式 -内阁Cabinet departments: State,Treasury, Defense, Justice, Interior, Agriculture, C
5、ommerce, Labor, Health & Human Service, Housing and Urban Development, Transportation, Energy, Education, Veteran Affairs, Homeland Security -独立机构Independent Agency: 中情局CIA, NASA -规制机构Regulatory Agency: 证监委SEC, 环保局EPA -国有企业Government Corporations: 邮政UPS和铁路 -行政委员会Presidential Commissions: 永久性（CCR）和临时
6、性的委员会,一、政府组织,7、政府的角色 （1）公共物品的提供者 与私人物品相比较：多人同时享用，消费的非排他性。 （2）宏观经济的调控者 除5个平衡外，总供给与总需求的平衡。 （3）外在效应的消除者 外部经济，积极的和消极的外部效应。 （4）收入及财产的再分配者 整体利益、社会保障、协调发展 （5）市场秩序的维护者（裁判员） -市场准则； -反垄断和反不正当竞争； -培育市场体系,一、政府组织,8、中国政府的角色 （1）市场经济秩序与环境 无法可依、有法不依、执法不严；不平等竞争。 （2）政府体制改革 政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。 （3）市场体系培育 要素市场和商品市场；地区和
7、部门分割；价格体系。 （4）国际经济合作 全方位、多层次的开放格局 （5）经济社会的协调 增长、效率、质量和稳定 （6）强化特定领域的资源分配 基础研究、新兴产业、教育、不发达地区、环境保护。 （7）收入与财产公平分配机制 社会保障制度：医疗、事故、退休、失业。 （8）企业制度改革、国有资产、企业体制,政府组织的基础：现代官僚介绍,1、官僚组织的特点 官僚的概念Max Weber 韦伯：德国社会学家 官僚体制 官僚主义 官僚作风 政府体制 官僚制的特点 法理型权威 严格的层级 组织的非人格化,政府组织的基础：现代官僚介绍,2、维系社会稳定三种权威 （1）魅力型权威 领袖的个人能力+性格魅力；
8、（2）传统型权威 世袭制度维系的权威； （3）法理型权威 基础是法制 社会通过立法程序制定的各种法律规定,政府组织的基础：现代官僚介绍,3、官僚的来源 （1）中国 春秋战国，封疆大吏和王孙贵族，门客、幕僚； 受赏识后，进身成为同僚。 （2）法国 14世纪，法国皇帝，派遣税收审计人员到各地巡查。 Bureau Bureaucrat Bureaucracy,政府组织的基础：现代官僚介绍,4、官僚体制（Bureaucracy）的7个特点 （1)办公体制等级化（Hierarchy） （2)办公程序条例规章化（Rationality） （3)工作任务专业化（Career service） （4)运作的非
9、人格化（Impersonality） （5)运作必有记录(Rules and regulations) （6)工作人员薪金制（Selection & promotion on merit） （7)运作资源内部化（Closed System） 两条原则：一是理性原则；二是效益原则,政府组织的基础：现代官僚介绍,5、官僚体制（Bureaucracy）的理论基础 英国哲学家John Stuart Mill： 官僚是维护自由的手段，是一个将自由与训 练有素的管理技能相结合的统一体。 美国Harold Laski： 官僚从本质上来说是一种政府形式，在这种 形式下，官员们有效地进行着管理，正式而有条 不紊
10、。（社会科学大百科全书）,政府组织的基础：现代官僚介绍,6、官僚体制（Bureaucracy）的基础 （1）必要性 Adam Smith:国富论（1776）； Hery Fayol：一般行政原理（1916）； Luther Gulick ：组织理论手稿（1937）； Chester Banard：经理人员的职能，组织与管理 （1948）。 （2）稳定性 程序和法规的约束力量 （3）平等性 法规条例面前人人平等 （4）工具性,政府组织的基础：现代官僚介绍,7、建立现代官僚组织的条件 （1）货币经济的存在 （2）社会拥有相当的普及教育程度 （3）社会有普遍认可的经济理性 （4）大工业或大农业文明的
11、出现 思考：-封建官僚和现代官僚 -官僚过度与官僚不足,二、非政府的公共组织,1、非政府组织 （Nongovernmental Organizations， NGOs） 任何民间组织，只要目的是援贫济困，维护穷 人利益，保护环境，提供基本社会服务，促进 社区展。世界银行 NGO性质：非宗教组织、无政治色彩、公益性； 2、非营利组织 (Not-for-Profit Organizations, NPOs) 组织的目标不是为了营利（盈利） 注意与社会中介组织的区别,二、非政府的公共组织,非营利组织：联合国指定的国际标准产业分类 非营利组织划分为3类，15分项 （1）教育：小学、中学、大学、成人教育
12、； （2）医疗和社会工作：医疗保健、兽医、社会工作。 （3）社区和个人服务：环境卫生、商会与专业组织、工会；其它会员组织。 欧共体经济活动产业分类增加了2类非营利组织 （4）研究与开发 （5）雇主协会和旅行社,二、非政府的公共组织,非营利组织：美国霍布金斯大学的分类（12大类，24小类） 1、文化与休闲：文化艺术、服务性俱乐部； 2、教育与研究：中小学教育；高等教育；研究 3、卫生：医院与健康；诊所；精神卫生与危机 防范； 其他保健服务； 4、社会服务：紧急情况急救；社会救济； 5、环境：环境保护；动物保护。 6、发展与住房：经济社会、社区发展；就业与职业培训。 7、法律与民权组织：治安与法律
13、服务。 8、慈善中介与志愿者行为。 9、国际性活动 10、宗教活动和组织。 11、商会、专业协会和工会。 12、其它,二、非政府的公共组织,非营利组织的特点 1、目的： 补充营利性组织和政府组织不能提供的社会服务。 2、盈利分配： 赢利的部分不能分配给股东，只能再投入运营或捐赠给其它的非营利组织 3、工资水平： 非营利组织的工资受到政府的监督并保持与营利组织的可比性。 4、税收：一般享受免税的优惠。,行政体制改革（政府改革）,1、背景 知识经济、学习型组织 2、西方的政府再造（Reinventing Government） 精简机构、削减财政开支：1993年克林顿裁员25万； 引入市场机制：委托、代理、承包、合同； 重新界定行政组织的职能：发挥非政府组织和私人部门的作用； 政府内部决策与执行职能分离：企业化管理 3、中国的行政改革1982、1988、1993、1998 邓小平指出：机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任,
