公共管理学1课件

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1、刘 洋 二O一O年三月,公共管理学,2003年的“非典”引发了关于政府问责和危机管理讨论的热潮,2003年孙志刚案经媒体披露，在全社会引起了极大反响，催发了热烈的讨论，并且最终促成我国一项制度的结束。,2004年发生的宝马彩票案引发了人们对政府公信力问题的思考,发生在湖南嘉禾县的强行拆迁事件，在社会上引起了人们对政府职能、公共利益等问题的大讨论,第一章 绪论,第一节 公共管理学的内涵与研究方法 第二节 公共管理成为独立学科的内在依据 第三节 公共管理学是时代的产物 第四节 公共管理学与中国的发展,第一节 公共管理学的内涵与研究方法,一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理 “公共

2、”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之 中。 从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理 公共事务，以满足民众的公共性需求。 公共物品 （Public goods）公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。 公共事务 （Public affairs）所谓“公共事务” ，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动， 以及这些活动的实际结果。,公共物品,从实际状态的角度分析，公共物品具有两个重要特征：,非排他性,非竞争性,同一物品不仅供其占有者进行消费，而且无法排斥占有者以外的人进行消费。

3、既有技术上原因，又有经济上原因。,物品消费过程中存在着非竞争状况，既物品的边际生产成本和边际拥挤成本都为零。,物品的分类,第种组合：同时具有排他性和竞争性的物品，是典型的私人物品。 第种组合：具有竞争性的非排他性物品，可称之为准公共物品。 第种组合：具有排他性的非竞争性物品，可称之为俱乐部物品。 第种组合：同时具有非排他性和非竞争性的物品，是纯公共物品。,公共物品的分类： （1）按照性质符合程度分为： 纯公共物品 准公共物品 （2）按照受益范围分为： 全国性公共物品 地方性公共物品,灯塔是公共物品吗？,船长利用灯塔航行。 19世纪的英国海岸，私人拥有的灯塔向附近港口的所有者收费。 确定受益者的

4、人数以及能否把这些受益者排除在使用这种物品之外。,在现实生活中，纯公共物品是比较少的，大量存在的是准公共物品。 本课程所研究的公共物品既包括纯公共物品，也包括准公共物品。,纯私人物品,纯公共物品,准公共物品,公共事务的特点,1、公益性 公共事务的受益对象是特定区域范围内的全体公众。公益性反映的是社会整体的公共利益。 虽然社会公众的具体范围可大可小，但是，公共事务的本质意味着社会全体公众都可以享受这种利益。 在学术界，大多数人认为，要提出一个能够被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的。 公共利益往往被当成一种价值取向，人们无法指出公共利益具体包括哪些内容，而只阐明了利益指向的公共性。,

5、2、非营利性 提供与公共事务有关的管理和服务不能以谋取经济利益为目的。 公共事务的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受公共事务所体现的物品和服务时是不需要交费的。,公共事务的非营利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式?,概念区分： 营利目的 赢利过程 盈利结果,在实际公共管理中，两种情况可以采用收费方式：,弥补提供公共物品过程中经费的不足,平衡享受公共物品中实际存在的差异,3、规模性 公共事务具有“共同”的特质，即公共事务对于社会整体而言是不可分割的，同时，公共事务的许多内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益。 4、阶级性 公共事务的具体内容要求反映不同阶级的利益

6、要求，尤其是要反映统治阶级的利益要求。,公共事务的分类,1、按照构成内容划分 （1）社会政治事务 社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族和睦和国家利益等各项事务。,（2）社会经济事务 社会公共层面上的经济事务，主要包括宏观调控和经济管理等方面的事务。 （3）狭义社会事务 社会公共层面上的非政治性、非经济性事务，主要包括教育、科学、文化、卫生、民政、社会保障、环境保护等事务。,2、按照管理载体划分 （1）公共问题 公共问题是社会现实中存在的、社会公众普遍认为的现状与目标间的差距，即：,公共问题=现实状况-理想目标,公共问题属于社会问题，但在现实公共管理

7、过程中不可能解决所有的社会问题。 只有在社会问题属于公共管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，才成为公共问题。,概念区分：公共问题 社会问题,（2）公共项目 公共项目是公共部门依据管理目标和要求而采取的一系列行为及其过程。 （3）公共资源 公共资源是为一定范围社会成员共同拥有的资源。,（二）管理、公共管理与公共管理学,1. 管理 一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定 的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。 公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。,环境,客体,手段,主体,管理,目的,管理的五要素,2. 公共管理,“公共管理” ，是指政府为代

8、表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保 障和增进社会公共利益的职能活动。 涵义： （1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织； （2）公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及 公共事务的受益对象是社会公众； （3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永 恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整； （4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作 绩效也不能简单地以利润或效率作标准； （5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。,公共事务蕴涵公共管理的本质属性，

9、即“公共性” 。,公共事务可以不依赖其他概念、范畴和原理而相对独立存在，从公共事务可以引申出所有的公共管理领域的范畴。,公共事务包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉。,公共事务作为公共管理学研究的逻辑起点,原因,2. 公共管理,公共管理活动具体类型的“三分法” ： （1）公共政策政府制定公共政策的活动； （2） 政府管理政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司 法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理； （3）非政府组织管理除政府以 外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。,3. 公共管理学,公共管理学是一门运用包括管理学、经济学

10、、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。,公共管理学,经济学,政治学,管理学,3. 公共管理学,特点： （1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么” （What）与“为何” （Why） 层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何” （How）做的层面上沿袭企业管理。 （2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共 部门。 （3） 公共管理重视与外部环境的关系， 强调以最高管理者的战略设计、 政策设计为核心。 （

11、4）公共管理不等于“政府管理” ，而意味着一种新治理。 （5）公共管理强调价值调和与责任，重视 4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、 效能（Effectiveness），公平（Equality）。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。,3. 公共管理学,当前特点： （1）鲜明的实践导向性 （2）理论上的包容性 （3）学科的年轻性,二、公共管理的构成要素,（一）公共管理的主体 公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。 公共 管理主体的构成见图11。,二、公共管理的构成要素,（二）公共管

12、理的对象 公共管理的直接对象是各类公共事务。 （三）公共管理的资源和手段 公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行 管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税 收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。 （四）公共管理的环境 在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、 经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。,三、公共管理学的研究内容,（一）公共管理学的基础内容 公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体 系，从属于管理

13、学科。 但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除 了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。 （二）公共管理学的前沿领域 公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管 理，公共管理的新策略。,四、公共管理学的研究途径与方法,（一）公共管理学的研究途径 公共管理研究大致可分为两种途径， 即公共政策途径（Public policy approach，P 途径） 企业管理途径（Business approach，B 途径）。 1、 P 途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征： 第一，着眼于高层管 理者以及

14、他们所进行的政策研究； 第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发 展相关知识； 第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。,四、公共管理学的研究途径与方法,2、B 途径的公共管理主张师法企业，B 途径的公共管理的特征是： 第一，偏爱企业管理的 原则； 第二，对公、私部门的差异不作严格区分； 第三，除了重视策略管理及组织间的管理 外，还强调公共管理的过程进行管理； 第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化 方法。,四、公共管理学的研究途径与方法,3、与 P 途径的公共管理比较，目前 B 途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。 4、作为同一的公共管理的不同

15、组成部分，P 途径和 B 途径的公共管理有很多共同之处， 它 们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上； 它 们都尊重政治因素在管理中扮演的角色； 它们都重视经验性的材料。,四、公共管理学的研究途径与方法,（二）公共管理学的研究方法 1. 规范方法 2. 实证方法 3. 案例方法 4. 系统方法 5. 比较方法 6. 数理方法,实践抽象法,实体分析法,案例分析法,比较分析法,对公共管理实践中形成的一些比较稳定、定型化的思考方式和操作程式，加以总结、概括和抽象，形成一定的公共管理理论。,把公共管理主体作为实体来看待，分析其存在和发展的前提条件，不同主体之间的相

16、互联系，以及主体与环境的关系，研究和分析公共管理过程，形成公共管理理论和方法。,提供一种真实的或假设的公共管理场景，然后要求研究者去思考和寻求答案。这是最主要的研究方法。,把不同的或相似的特征放在一起进行比较，用以鉴别异同，寻找原因，加深对公共管理过程的全面认识。,第二节 公共管理成为独立学科的内在依据,一、公共管理与私部门管理有本质区别 （一）公共利益目标与私人利益目标 是否以自身利益的最大化为目标 （二）垄断强制性与自由竞争性 保证公共利益优先性 （三）制衡性与自主性 防止公权滥用 （四）多元理性与经济理性 各种利益和价值的平衡 （五）政府机制与市场机制,第二节 公共管理成为独立学科的内在依据,二、现代社会变迁推动公共管理发展 （一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大 （二）社会生活中的公共事务日益增加 （三）公共管理所面临的环境更加复杂多变,工业化国家政府支出占GDP比例,第二节 公共管理成为独立学科的内在依据,