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1、第九章 中央银行的金融监管,金融体系的稳定和有效运行是以相应的金融秩序为前提的。金融秩序的混乱必然导致金融体系的动荡甚至危机的爆发。因此，有效的金融监管就是金融体系稳定和有效运行的基础和必要保障。加强金融监管也就成为各国金融管理当局的重要任务之一。 虽然在不同的国家有不同的金融监管体制，但由于中央银行承担维护金融稳定、制定和实施货币政策的特殊职能，在金融监管中必然处于重要地位。,第一节 金融监管的基本概念,一、金融监管的含义,金融监管 金融监督 金融管理 狭义-中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。 广义-在上述监管之外，还包括了金融机
2、构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。,二、金融监管的必要性,（一）金融监管的现实理由：对金融危机的防范 近年来，世界各地金融危机频繁发生。 金融危机的形成由多种因素导致，但金融监管不力也是其中重要的一环。 金融危机不仅对金融业、更重要的是对实物经济产生重大不利的影响，要求政府部门介入进行金融监管以降低社会成本就显得顺理成章。,（二） 金融监管的内在原因：对市场失灵的补救,金融市场的缺陷，成为金融监管的存在的另一重要理由: 1.金融市场可能存在不完全竞争 金融业存在规模经济效应。 银行获得对与其有长期合作关系的客户的垄断地位。金融业的垄断使央行的货币政策难以有效地实施
3、。垄断所形成的超大银行在“大银行不能倒闭”的惯性思维下增加了其冒险的积极性，进一步加大了金融风险。 金融领域还可能存在不正当竞争。,2.金融市场上的负外部效应尤其严重 （1）金融机构高负债经营是基本特点。金融机构倒闭，受损失的是广大的客户。 （2）金融领域的问题具有极强的“传染性”。 政府介入的理由,3.信息不对称导致金融交易的低效率 金融机构与其客户之间广泛存在着信息不对称 银行与其客户之间同样存在信息不对称 最接近完全竞争的股票和外汇市场，强有效型的市场是不存在的，总是存在着这样那样的信息不对称。 政府在解决信息不对称问题中的作用,三、金融监管的基本理论,社会利益论 社会选择论 特殊利益论
4、 追逐论 管制新论,1社会利益论,社会利益论源于三十年代美国的经济危机。 社会利益论认为管制有利于整个社会，而管制成本却由社会的极小部分承担，从而整个社会的福利减去政府管制成本将大于整个社会福利减去破产损失。 社会福利论提出管制是一种减低或消除同市场缺陷相联系的损失的手段。这一理论也假定市场缺陷可能发生的三种情况：垄断、外部效应和信息不对称。,2社会选择论,社会选择论从公共选择的角度来解释政府管制 该理论解释管制存在的理由和根源 “管制制度”作为一种公共品只能由代表社会利益的政府来提供和安排 各种利益主体则是管制制度的需求者 政府并不只是被动地反映任何利益集团的管制需求，它应坚持独立，努力使自
5、己的目标与整个社会福利保持一致,3特殊利益论,认为政府管制仅是保护了那些主宰了管制机关的一个或几个特殊利益集团的利益，对于整个社会并无助益 管制造成了巨额的成本，有害于社会公共利益。,4追逐论,追逐论则通过强调管制的代价作为一种抗衡 追逐论者认为，管制与被管制者之间存在“猫鼠追逐”的余地 管制的目的是为生产者的利益而不是为消费者的利益， 被管制者可以通过疏通的办法让管制为他们自己增加福利，管制也就失去了其原本应存在的理由 追逐论的缺陷 忽视了普通大众确实从某些保护消费者的管制中得到好处的事实，只看到管制具有为被管制者所利用的可能性和管制目标未必是保护消费者的总问题。 追逐论没有解释“管制需要”
6、到“管制行为”的转换机制,5管制新论,管制新论承认，管制可以为不同的利益集团所利用，至于谁是利益争端中最后的胜者，取决于不存在管制时谁更生死攸关，以及各自的政治实力和市场余额的分配情况。 管制新论把管制看作是存在需求和供给的商品，管制对生产者的影响是突出的。 关于管制的社会利益，管制新论认为，管制当局具有过度管制以回避个人责任的动机。,四、金融监管的目标,金融监管的总体目标 通过对金融业的监管维持一个稳健高效的金融体系 金融监管的目标四个层次 保证金融机构的正常经营活动从而金融体系的安全 保护知情较少者的利益 创造公平竞争的环境，促进金融业在竞争的基础上提高效率 确保金融机构的经营活动与中央银
7、行的货币政策目标保持一致,五、金融监管的基本原则,随着金融危机的不断爆发，各国监管机构加强了监管规则的制定、修订和完善。目前在国际银行业监管方面通行的国际准则为巴塞尔协议。该协议为国际清算银行（BIS）的巴塞尔银行业条例和监督委员会的常设委员会“巴塞尔委员会”于1988年7月在瑞士的巴塞尔通过的“关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议”的简称。 巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行长倡议建立的，其成员包括十国集团中央银行和银行监管部门的代表。自成立以来，巴塞尔委员会制定了一系列重要的银行监管规定，并逐步成为国际银行监管准则。,（一）巴塞尔协议,1975年9月，第一个巴塞尔协议出台。
8、这个协议极为简单，核心内容是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点：（1）任何银行的国外机构都不能逃避监管；（2）母国和东道国应共同承担的职责。 1983年5月，修改后的巴塞尔协议推出。这个协议基本上是前一个协议的具体化和明细化。比如明确了母国和东道国的监管责任和监督权力，分行、子行和合资银行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各由哪方负责等，由此体现“监督必须充分”的监管原则。 巴塞尔协议的实质性进步体现在1988年7月通过的关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告（简称巴塞尔报告）。该报告主要有四部分内容： （1）资本的分类； （2）风险权重的计算标准； （3）1992年资本与
9、资产的标准比例和过渡期的实施安排；（4）各国监管当局自由决定的范围。 体现协议核心思想的是前两项。,巴塞尔报告反映出监管思想的根本转变。,首先是监管视角从银行体外转向银行体内。 其次，监管重心从母国与东道国监管责权的分配转移到对银行资本充足性的监控。 第三，注重资本金监管机制的建设。 第四，过渡期及各国当局自由度的安排表明，报告真正认识到国际银行体系健全和稳定的重要，各国银行的监管标准必须统一。 巴塞尔报告的推出意味着资产负债管理时代向风险管理时代过渡。由于监管思想的深刻、监管理念的新颖、考虑范围的全面以及制定手段和方法的科学合理，这个报告成了影响最大、最具代表性的监管准则。此后围绕银行监管产
10、生的核心原则或补充规定等，都是在报告总体框架下对报告的补充和完善。,（二）巴塞尔协议II,2002年10月1日，巴塞尔委员会发布了修改资本协议建议的最新版，同时开始新一轮调查（第三次定量影响测算，QIS3），评估该建议对全世界银行最低资本要求的可能影响。1999年6月新巴塞尔资本协议（或称“巴塞尔协议II”）第一个征求意见稿出台， 2006年新协议正式实施。 新巴塞尔资本协定强调三大支柱：,第一支柱：银行最低资本金要求。,最低资本充足率须达到8%，银行核心资本充足率为4%。目的是使银行对风险更敏感，使其运作更有效。关于信用风险加权资产的计算方法，委员会提出了一个统一的方案，即“标准化方案”，建
11、议各银行借用外部评级机构特别是专业评级机构对贷款企业进行评级，根据评级决定银行面临的风险大小，并据此计提风险准备金。对于条件成熟的银行可以分别采用内部初级法和内部高级法。,第二支柱：加大银行监管力度。,监管约束第一次被纳入资本框架之中，其基本原则是要求监管机构应该根据银行的风险状况和外部经营环境，要求银行保持高于最低水平的资本充足率，对银行的资本充足率有严格的控制，确保银行有严格的内部体制，有效管理自己的资本需求。 银行应参照其承担风险的大小，建立起关于资本充足整体状况的内部评价机制，并制定维持资本充足水平的战略；同时监管者有责任为银行提供每个单独项目的监管。监管者的责任包括决定银行管理者和董
12、事会是否有能力决定自己的资本需求，是否对不同风险有不同应对方法。监管当局应对银行资本下滑的情况及早进行干预。,第三支柱：对银行业的市场约束。,新框架第一次引入了市场约束机制，让市场力量促使银行稳健、高效地经营以及保持充足的资本水平。新框架指出，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。市场的奖惩机制有利于促使银行更有效地分配资金和控制风险。 巴塞尔协议II要求市场对金融体系的安全进行监管，要求银行及时披露信息。加大透明度，也就是要求银
13、行提供及时、可靠、全面、准确的信息，以便市场参与者据此做出判断。新框架指出，银行应及时公开披露包括资本结构、风险敞口、资本充足比率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等在内的信息，披露的频率为至少一年一次。,巴塞尔协议II对巴塞尔协议I作了进一步的完善。,它充分考虑了银行可能面临的多种风险；具有较强的灵活性，主要体现在评判资产风险的方法上为银行提供了多种选择；此外，信息披露的要求也将使银行更透明地面对公众。 但它仍然存在不足之处，主要体现在： 一是主权风险问题，它在银行资产选择中发挥作用，其潜在的影响力仍不可低估。 二是风险权重问题，难以充分保证指标选择的客观、公正和科学。 三是计量方法的适
14、用性问题：除少数能够采用内部评级的大银行，多数银行难以摆脱对外部评级及对当局建议指标的依赖。 四是监管对象主要还是商业银行，然而在金融国际化大趋势下，银行百货公司不断涌现、非银行金融机构和非银行金融业务不断攀升，对此，新协议的作用空间将非常有限。,（三）巴塞尔协议III,2008年美国次贷危机引发的全球金融危机迫使各国监管机构反思其已有监管规则中的问题，并积极修改完善其监管规则。巴塞尔协议III于2010年11月在韩国首尔举行的二十国集团峰会上正式获得批准。参与该协议的27个国家的银行将分阶段实施在2013年生效的这一计划。 巴塞尔 III 的改进重点在三个方面：提高资本监管标准，新增流动性和
15、杠杆率监管标准。,1. 提高资本监管标准,提高资本监管标准有利于提高商业银行抗御风险的能力。主要从资本充足率公式的三个方面进行： （9.1）,（1）充分捕捉风险（分母）。,2008年的世界金融危机暴露出新资本协议风险权重方法的缺陷：资产证券化交易的系统性风险、VaR不能充分反映交易业务的风险、交易对手信用风险的资本要求和风险管理、表外风险反映不充分、复杂结构化产品交易的透明度不高等问题。 巴塞尔III修改新资本协议，扩大风险覆盖范围：对交易业务风险、交易对手信用风险增加资本要求；降低资产证券化对外部评级的依赖，提高再证券化头寸的风险权重；对表外风险视同表内风险，提出明确的资本要求。国际化大银行
16、总风险加权资产平均将上升20%。,（2）改进资本工具（分子），提高资本工具的损失吸收能力。,资本工具分为两类：一级资本和二级资本。 一级资本：能够在持续经营的条件下吸收损失，包括：普通股（含留存收益）、其它一级资本工具。 二级资本：在银行破产清算条件下吸收损失，政府救助情况下本金参与吸收损失。取消专门用于抵御市场风险的三级资本。实施严格的、统一的资本扣除：统一在普通股层面上进行扣除。 分别对各类资本工具建立合格标准， 提高商业银行资本结构的信息披露要求。,（3）建立逆周期资本监管框架。,已有监管框架为顺周期框架，在经济上升时期减少资本要求，在经济衰退时增加资本要求。这导致商业银行在经济上升时快速扩张，经济衰退时加速紧缩。 新的逆周期监管框架在经济上升时期提高对银行的资本要求，增加超额资本储备，用于经济衰退时期弥补损失，保证商业银行能够持续地达到最低资本要求，维护正常的信贷供给能力。 逆周期资本监管的组成部分包括： 缓解最低资本要求的周期性波动，建立前瞻性的贷款损失拨备制度，建立留存超额资本（conservation buffe
