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1、版权所有, 1997 (c) Dale Carnegie & Associates, Inc.,第14章 预算管理体制 (Budget Management System),第14章 预算管理体制,第一节 分权模式理论依据 第二节 集权与分权 1 中国分税制改革的必要性 2 分税制改革的合理性,第14章 预算管理体制,第三节 规范化转移支付制度 1 基本概念 2 理论依据 3 建立我国规范化转移支付制度,几种有代表性的理论观点 1.施蒂格勒最优分权模式的“菜单”(“Menu”) 2.奥茨(Wallace E. oates)的分权理论 3. 布坎南和马丁麦圭尔(Martin Mc Guire)分
2、权的“俱乐部”理论 4.特里西(Ricard w.Tresch)的偏好误识问题 5.蒂布特的“以足投票”理论,第一节 分权模式理论依据,1 中国分税制改革的必要性 财政体制统收统支、分级管理、分级预算 财政体制-从包干制到分税制 2 分税制改革的合理性 分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助金制的预算管理体制模式。,第二节 集权与分权,分税制内涵极为丰富，它包括分税、分权、分征、分管等内容。分税制是根据市场经济原则和公共财政理论确定的一种分级预算的财政管理体制。,分税，即税收收
3、入在中央和地方之间的划分。分税是分税制的核心问题，一般是按税种或税源将全部税收划分为中央和地方两套税收体系，按税源分税即各级财政可对同一税源按不同税率征收。 根据分税程度的不同，可以有两种形式： 完全型分税和不完全型分税。,分权，即税收的管理权限在中央与地方之间的划分。包括税收的立法权、税法的解释权、征管权、调整权及减免权等。 分征，即分别建立中央税与地方税各自独立的征收系统，中央政府设置国税局，负责征收中央税和共享税；地方政府设置地方税局，负责地方税的征收，以保证税法的贯彻和各级税收收入的实现。 分管，即中央政府与地方政府之间建立分级预算，分别管理各自的收入。,当前世界各国所实行的分税制预算
4、管理体制，虽然形式多样，各具特色，但大体可分为两种类型： 一类是完全分税型，亦称分权型分税模式； 另一类是适度分税型，亦称集权型分税模式。,完全分税型 第一，将税种按中央税和地方税彻底分开，不设置中央与地方的共享税，各级政府具有相对独立税收体系； 第二,中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整权、减免权等；第三，设立中央和地方两套税收征收管理机构，明确划分各自的征收管理权限； 第四，建立中央和地方分级预算管理体系，各自享有独立自主的财政收支权； 第五，地方财政的最后平衡通过中央的转移支付解决。,适度分税型 第一，在税种划分上，除中央税和地方税外，还设置共享税； 第二，中央制定统一的税收法律和管
5、理法规，地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据，制定本地的具体实施管理办法。,1 基本概念 财政转移支付(Fiscal Transfer)制度，是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种财政制度。,第三节 规范化转移支付制度,实施分税制的预算管理体制后，并不意味着要使地方拥有足以自我平衡的税收收入，划归地方支配的税收仅仅是地方相对稳定的一部分财政收入，其收支差额要通过中央政府的财政补助或转移支付补充。 中央财政对地方财政的拨款制度 均衡拨款和专项拨款,2 理论依据 1. 中央财政对地方财政调控的必要性 （1）效益与成本的对等原则(The Principle of
6、Equivalence Between Benefit and Cost)辖区间利益与成本外溢,（2）资源配置的区位中性原则(The Principle of location Neutrality for resource allocation) （3）最低服务标准(Minimum Standards of Services),（4）地方公共品作为全国性优值品(Local Public Goods as National Merit Goods) （5）弥合地方财政缺口(To Fill the Local Fiscal Gap) （6）稳定经济的目的(Stabilization Object
7、ives),2.中央财政对地方财政的拨款制度 （1）有条件的不配套拨款(Conditional Non-Matching Grant) （2）无条件的不配套拨款(Unconditional Non-matching, Grant),（3）有条件的不封顶配套拨款(Conditional Open Ended Matching Grant) （4）有条件的封顶配套拨款(Conditional Closed Ended Matching Grant),3 建立我国规范化转移支付制度 我国目前的转移支付模式 1994年我国进行的财税体制改革，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支
8、付模式。 1995年财政部设计并实施了过渡期转移支付办法，这个办法对于改革传统的以基本数法为依据的转移支付是一个积极的尝试，初步改变了我国转移支付的决定机制和分配方式。,转移支付制度的改革方案 1.转移支付方案设计的指导思想 (1）转移支付方案设计要解决的根本问题在分税制财政体制的基础上建立起一套与之相适应的科学、合理的制度，而不简单地为了满足转移支付资金分配的要求，所以，转移支付方案的设计从一开始就要走规范化路子。,(2）转移支付资金公式的设立既满足现实的需要，又符合长远目标，现实需要是中央财政在利益格局一时难以调整的情况下，对地方政府的转移支付只能分配中央财力增量的一小部分。长远目标是按公
9、式分配包括税收返还、体制补助和结算补助在内的所有转移支付资金。,2.转移支付方案设计的基本原则 以全国各地公共服务能力的均等化为目标 转移支付立法的基木架构 总则，包括立法宗旨、目标和范围。转移支付立法宗旨是按照市场经济发展和建立中国公共财政的要求，科学界定中央与地方政府的事权与财权，规范政府间转移支付的分配关系。立法的目标是实现各地公共服务能力均等化。立法的范围只包含上下级政府以及同级政府之间财政资金的无偿转移，不包括政府对公民、企业和其他组织的无偿支出。,转移支付立法的基木架构 确定政府间转移支付的基本形式，为实现政府间财力的纵向与横向均衡，转移支付的基本形式包括旨在实现均等化公共服务水平
10、的一般性转移支付（均衡拨款）和专项转移支付（专项拨款）。 确定政府间转移支付资金来源、标准收入和标准支出的计算方法、动态调整原则、资金分配程序。,转移支付立法的基木架构 建立财政自我监督与人大审计监督相结合的监督机制。 转移支付的公示程序，包括公示的组织主体、公示范围、公示形式等。 确定政府间转移支付责任主体即行政机关和公务员应承担的法律责任，包括行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。 附则，主要是规定转移支付法的实施日期以及明确与其他相关法规法规的关系。,十二五规划关于预算改革 加快财税体制改革。积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。 在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求
11、，进一步理顺各级政府间财政分配关系。 增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。 完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。,健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革。 国家基本公共服务体系“十二五”规划主要内容： 基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目。,区域协调发展战略 继续深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。 加快推进主体功能
12、区建设，重点抓好西藏和四省藏区、新疆经济社会发展政策的制定和实施工作。 加强对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的支持。实施区域发展总体战略，重在发挥各地比较优势，有针对性地解决各地发展中的突出矛盾和问题；重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势，增强发展的协调性；重在加快完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化。,版权所有, 1997 (c) Dale Carnegie & Associates, Inc.,第15章 财政政策,15.1 财政政策构成要素 政策(Policy)一词，有种种不同的含义和解释，但通常可以视为“政府选择作为或不作为的行为”。 财政政策可以定义为“政府在财政方面选择
13、作为或选择不作为的行为”。,财政政策的构成要素主要包括政策目标、政策手段和政策主体三大要素。 政策目标主要包括充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡等目标。 政策手段包含的要素较多，如税收、补贴、预算制度，财政支出、公债、财政结余和财政赤字乃至财政体制，可以视为基本的财政政策手段。 政策主体指的是政策制定者和执行者，财政政策的主体是政府。,15.2 财政政策的分类 宏观财政政策 萨缪尔逊在其代表性的经济学著作中指出：积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于： （1）削弱经济周期的波动； （2）维持一个没有过度通货膨胀和通货收缩的不断增长和高度就业的经济制度。 宏观财政政策包括选择性财政政策和非选择性财政政策（内在稳定器）。,（1）非选择性财政政策财政“稳定器” (Built-in Stabilizers)自动性财政政策（Nondiscretionary Fiscal Policy） *个人所得税和公司所得税 *失业救济金和各种福利费的支出 *公司储蓄和家庭储蓄 *农产品价格维持制度,（2） 权衡性财政政策与政策乘数 1）税收政策及税收乘数 2）财政支出政策及支出乘数 3）平衡预算乘数 微观财政政策 1）税收结构政策的影响 2）西方国家对农业支持政策等,
