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1、教学内容,一、公共政策的含义 定义、特征、形式、类型、功能 二、公共政策系统：主体、客体、环境 三、公共政策的价值,一、公共政策的含义 定义、特征、形式、类型、功能,（一）公共政策的定义：,从广义上理解： 公共政策，是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而针对特定社会问题，面向相关的目标群体制定的行动方案或行动准则。,社会公共权威，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。它既包括国家政府或执政党派，又含概宗教团体或宗族势力，既包括个人（是代表群体的个人），也包括群体（是作为组织核心的群体）。 特定情境，是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即所谓的时空条件
2、。 政策目标，增进与分配社会利益，包括： 具有社会分享性的公共利益； 具有组织分享性的共同利益； 具有私人独享性的个人利益。,广义上的公共政策定义的解释,特定社会问题，即公共政策问题。 社会问题，是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。 只有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题，才构成公共政策问题。 目标群体，行为方式受到公共政策影响和制约的社会成员。 行动方案，是指政策的具体性和可操作性。解决问题的具体措施 行动准则，是指政策对社会行为的指导性和原则性要求。行为模式,补充：公共政策要处理的社会问题 公共政策的本质作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题
3、，所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过程的始点。 那么什么是社会问题? 从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。 社会所面临的问题很多，但在公共政策的官方决策者看来，并非所有的问题都是需要公共政策来解决的。在众多社会问题中，只有需要通过公共政策来加以解决的公共性社会问题，才构成公共政策问题。,对作为政策客体的社会问题，应注意理解以下6个方面： （1）社会问题是一种客观事实。所谓客观事实是指一种可以通过实证加以认识的情况
4、。客观事实的发生或存在是形成社会问题的必要条件。 （2）社会问题是一种主观定义。所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识。主观定义不同，社会问题界定也不同。比如，公共场所吸烟在一些地区是一个社会问题，而在其它一些地区则不是。 （3）社会问题的形成，受价值观的影响。当人们明显感到目前的客观事实已经危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离时，社会问题就产生了。,人的主观上的价值判断，不仅对社会问题的认定起了非常重要的动因作用，有时还对社会问题的解决起到阻碍作用。这主要是因为人们并不愿意去支持那些要求他们损害或放弃固有信仰和制度的改良计划。 比如，一项要求社会接受用避孕
5、和堕胎的方法来解决私生子问题的解决措施就被一些人认为是对固有价值观的一种侵犯，受到他们的普遍反对。 又如，艾滋病开始时被普遍认为只是吸毒者、同性恋者和卖淫嫖娼者群体中出现的问题，但随着时间的推移和环境条件的变化，人们的认识开始发生转变，艾滋病的防治提上了政府的政策议程。 再如，安乐死的问题已经讨论了很久很久，大家在人有没有权力选择自己的生命？在什么条件下有权力选择？什么条件下没有权力选择？这样一些问题上看法有很大的分歧，难以达成共识。,（4）社会问题关系到大多数人的利益与公共利益有关。 （如看病难问题） （5）社会问题的形成往往具有一个动态过程。社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有
6、一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。（如北京市民过节禁止燃放鞭炮规定的经过漫长的过程逐步形成共识） （6）社会问题往往具有系统性。任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分。一个小范围的社会问题往往是一个更大范围的社会问题的局部，且这个小范围的社会问题的内部还有可能包含几个更小范围的社会问题。（如城市自行车被盗问题，必然会牵扯到城市治安问题，由此又涉及流动人口问题，户籍制度问题，公房出租问题等等 ）,广义上的公共政策的种类,广义上的理解，作为一种有关公共活动的行为准则和有关公共事务管理的行动方案，公共政策包含公共领域的所有运用公
7、共权力制定和实行的公共行为准则和行动方案。 广义上，根据制定主体划分，公共政策可划分为国家公共政策、政府（行政）系统的公共政策、社会（NGO与公民社会）的公共政策和国际公共政策四种。 国家公共政策：国家（立法、司法机关）为了实现宪政，对一国内政治性公共事务的管理所制定和实施的公共政策。 主要包括：国家宪政制度的建构、中央和地方的公共管理关系的规定、国家公共管理职能与组织架构等国家治理活动和宏观的高层次公共管理内涵，具有全局性的特征。,广义上的公共政策的种类,政府（行政）系统的公共政策：政府对其专门从事的国家行政性公共事务的管理而制定的公共政策。 主要包括：政府对公共事务的行政体制、政府公共政策
8、过程的规范、政府对社会公共部门的管理等内涵。目的是提高政府提供公共产品和公共服务的效能。 社会的公共政策：各种非政府社会公共组织，为了自身管理及其对社会性公共事务的治理活动而制定的行业内部公共政策。 主要包括：律师协会等制定的公共政策，其目的在于在社会行业领域实现专门化、专业化的社会服务和社会治理。,广义上的公共政策的种类,国际公共政策：国际公共管理主体对全球性的、国际性的、国家间的公共问题和公共事务进行处理、治理和解决的活动而制定的公共政策。 其内涵主要包括：建构和推行国际领域的合作、国际参与的制度渠道和基本规则，以调整国际公共利益冲突，实现和谐国际秩序。,狭义上的公共政策的理解,从狭义上理
9、解，在公民社会未成熟、法律体系相对独立的我国现实国情下，公共政策主要指的是政府（行政）系统的公共政策。 特别是在法律体系相对独立且日益完备的当代中国，公共政策理论研究，应当明确区分公共政策与法律规范的区别。 目前在我国关于政策与法律的一致性和区别性的主流观点是： 政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面高度一致。 但在制定机关和程序、表现形式和基本要求、实施方式和手段、调整社会关系的范围和对人的效力、稳定性等方面存在区别。,狭义上的公共政策的理解,因此，从公共管理视角上看，当代中国公共政策理论研究，应当明确公共政策与法律的区别，应当更加关注狭义的公共政策观政府（行
10、政）系统的公共政策。 我们可以将公共政策与法律规范的表现形式上的区别归纳为： 公共政策通常表现为关于解决公共问题的行动纲领或纲要、决议、方针、指示、宣言、命令、声明、领导人的讲话或报告，具有指导性、原则性、号召性，其内容比较概括，很少用具体的条文规范来表述。 法律规范通常采用制定法的形式，有法典式的，也有单行法规（如国务院的行政法规、国务院部委和地方政府的行政规章等）形式，它具有确定性和规范性，通过调整公共活动中行为主体的法律权利义务关系来实现其目标。,狭义上的公共政策的理解,按照上述的观点，公共政策与法律规范是应该加以区分的。但是，在实践中，我国的传统公共政策理论研究，一直是对政策与法律不加
11、区分，而且是以法律为主要的研究对象，进而导致公共政策理论研究范式的局限性。 多数公共政策研究者关于公共政策表现形式的说法公共政策是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称是一种广义上的公共政策观（忽略政策与法律规范之间区别）。 因为通常不仅是法令，而且很多办法、条例等是都属于行政法规和行政规章规范性法律文件的范畴。,（二）公共政策的表现形式,西方国家三权分立体制下的公共政策的表现形式 中国议行合一体制下的公共政策的表现形式 （注意：我们讲的广义上的公共政策）,1、西方国家三权分立体制下的公共政策的表现形式 （1）国会制定的法律 国会是立法机关，国会制定的法律是公共政策最基本的形式。 除
12、了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。,1、西方国家三权分立体制下的公共政策的表现形式 （2）总统决策的公共政策。 总统命令：总统在内阁决策中具有垄断权，以命令方式颁布公共政策 委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。 外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可行使主权国家的“固有权力”。 防务政策：从美国的情况看，总统作为武装力量总司令，有权为“保卫国家权力”而采取一切必要的行动。,1、西方国家三权分立体制下的公共政策的形式 （3）国会授权下政府机构所出台的
13、公共政策。 在国会授权下，某些政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。 如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等。这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和足够的信息。,1、西方国家三权分立体制下的公共政策的表现形式 （4）最高法院出台的公共政策 司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。 推翻先前的判决：司法裁决的一项约定俗成的规则就是维护先前判例的效力。但是，法官有时也在发挥政策分析者的作用。他们至少能够从原则上发现某种适合当前问题的理性政策。这种发现推动他们依据时代的发展变化，抛弃先前判例，作出新的裁决。 司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的
14、具体办法，也同样是公共政策的一种表现形式。,2、中国议行合一体制下的公共政策的表现形式,中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制赋予政策过程两大特征： 其一是从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。 其二是从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。 当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用。从其形式特征看，由四部分构成，即党的政策、人大立法、行政决策，司法解释。,（1）中国共产党制定的公共政策 中国共产党
15、作为各种社会公共权力机构的领导核心，其公共权威作用集中体现在公共政策的制定与执行过程中。 直接形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话，如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。党的这些政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。 间接形式：从党的十三大开始，工作中开始强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。,2、中国议行合一体制下的公共政策的表现形式,（2）人民代表大会的立法、决定决议 宪法：
16、全国人大有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。而人大对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。 基本法律：全国人大所制定和修改的法律，如刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。 普通法律：全国人大常委会制定/修改的法律，涉及外交、治安、环保、土管、工商、统计、专利等多种领域。 地方性法规、自治条例和单行条例：根据宪法规定，地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批准和备案；民族自治地区的人大有权制定自治条例和单行条例，这三种必须报上级人大批准和备案。 人大决定：除立法权外，人大还具有决定权、任免权和监督权。,2、中国议行合一体制下的公共政策的表现形式,（3）国家行政机关制定的政策行政决策 国家行政机关指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。 行政部门所作的决策，即行政决策，是当代中国公共政策的一个重要组成部分。 所谓行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就所面临的相关问题制定的行动方案和行动准则。,2、中
