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1、云南省农垦深化体制改革调研报告国研专稿体制融入地方 管理融入社会 经济融入市场云南省农垦深化体制改革调研报告2012-03-16 内容摘要：2009年以来，云南省农垦坚持“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”的改革方向，开展了以创新管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的体制改革，取得了初步成效，积累了有益经验。但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。 关键词：云南省农垦，体制改革 云南省农垦经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的
2、特大型国有农业企业集团，建有我国最好的天然橡胶基地，也为保持边疆稳定，促进生产发展，繁荣区域经济做出了重要贡献。2010年，云南省农垦生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的1/3，约占全国总产量的1/6，有效保障了橡胶这个国防和工业建设重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊政治、经济、社会体制下，导致云南省农垦形成了“非政非企，非城非乡、非农非工”的形态，与地方经济社会“两张皮”。近年来，云南省农垦更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，农垦企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗、待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出
3、台了中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见（以下简称“19号文件”），在属地管理、产权到场、承包到户，创新管理机制、激活经营机制，调整利益分配、理顺劳动关系，健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。为了解云南省农垦改革发展情况，近期，国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，深入保山、德宏、西双版纳等州（市），与当地政府有关部门、农垦和农场相关负责人进行座谈，与一线管理干部、职工深入交流，现将云南省农垦改革主要举措、初步成效和经验报告如下： 一、云南省农垦体制改革背景 云南省农垦建于1951年，垦区涉及西双版纳、红河、临沧、普洱、德宏、文山和
4、保山7个州市28个县（市、区），约32万人，39个农场和18个橡胶分公司，经营国有土地346.2万亩，其中橡胶209万亩、茶园6.8万亩、果园近10万亩，企事业单位共70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦已经成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业企业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，做梦都想成为农场人；现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的主要问题表现在以下几个方面： （一）一线职工劳动强度大、收入低、负担重 一是劳动强度大。云南省农垦在前几年实行“
5、减员增效”之后，大量一线职工下岗，职工承包任务加重。2010年，农垦人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩多的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动、疾病缠身，早衰早亡的情况突出。 二是收入低。2009年农垦职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资（26992元）的40%，比较贫困的农场职工收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，人均茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。特别是种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的农业工人（不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称农工）收入更低，年均工资只
6、有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”，变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困之中。 三是负担重。职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65%70%。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险和社会管理费用。农垦职工以云南省上一年平均工资的60%为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。 （二）管理层与一线职工收入、待遇差距大，干群矛盾深 一方面，农垦管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦在岗职工9.4万人左右，其中生产队以上管理人员就有
7、10071人。根据2008年年底调查数据，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，大渡岗农场下属茶厂党委书记的岗位工资为4.5万元（不含效益工资），而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工，还会出现入不敷出的现象。 另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别很大。农场、企业管理层一直按照缴费基数的28%缴纳养老保险费用，个人只承担8%；而一线职工只能按照缴费基数的18%缴纳养老保险费用，个人全部承担；一线职工怨言很多。 （三）农垦企业负担重、负债率高、亏损面大 农垦经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担
8、沉重，农垦企业承担着医院、道路、饮水基础设施建设，承担廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职职工、离退休职工的社会管理服务等职能，2009年，农垦社会负担达3.88亿元。农垦企业负债率高，平均负债率高达95%，潞江农场负债率更高达273%。农垦企业亏损面大，39个企业亏损面在45%以上，而原因之一就是农垦管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元，管理费用居高不下。 （四）垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重 农垦系统各个利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，大规模群体性事件防不胜防，这些矛盾单靠农垦系统无法及时有效地处理解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业、下岗、失业人员。问题主
9、要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点。 云南省农垦共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。尤其是2009年的“120事件”2009年，云南西双版纳垦景洪农场415名解除劳动合同人员，在非法组织“退休人员维权会”的策划下，为解决养老保险、医疗保障和独生子女费等问题，酿成的集体上访事件，事件一度蔓延至西双版纳垦区，后在地方政府的及时、有效、正确处理下得以平息。后，各种矛盾和问题集中暴露，地方政府维持边疆地区社会稳定压力的逐渐增大。 （五
10、）垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后 由于体制没有融入地方，农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。 一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42%，4座小（二）型病险水库威胁着职工生命和财产安全；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已经远远落后于当地农村，严重影响了农垦职工的生产生活。 二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。农垦管区
11、现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大，呈现出“棚区就是农垦的，新楼房就是当地老百姓的”景象。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧，职工筹资困难，建筑材料价格大幅度上涨等原因，危房改造工作举步维艰，仅开工300户。二、云南省农垦改革主要举措 根据云南省“19号文件”精神，云南省农垦在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生
12、矛盾和问题的根源，主要举措有： （一）农垦属地化管理 一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。 二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市（州）政府直属的农垦局，职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市（州）政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作等。 三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参
13、公参事。省农垦总局管理的39个农场，42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县（市、区）对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考察考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。 （二）农垦集团大部分资产下划到农场及企业 农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62%。农垦集团根据公司法和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原
14、则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元（其中：银行贷款3.4亿元），所有者权益16.3亿元。 按照“19号文件”要求，农垦系统各个单位根据相关政策规定对下划单位的资产，负债及所有者权益情况进行了全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，所有的农场和州市工商企业（含农垦分局）已完成资产下划工作。 （三）推行家庭承包经营，收益大头归职工 改制之后，农场作为独立
15、的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场80%以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对于农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。 一是推行普遍家庭承包。农垦坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”，“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州（市）垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可
16、参加承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整，统筹兼顾的办法，在原有基础上稳定、完善职工家庭承包制度。 二是收益大头归职工。农场根据相关政策要求大幅度降低职工上缴比例，家庭承包橡胶林销售总收入上交比例由60%降低到35%45%，其他经济作物上缴比例降低到20%左右。 （四）彻底剥离社会职能 过去几年，云南省农垦已经基本完成了中小学校、公安，后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革的过程中，农垦主要是剥离医疗机构，当前，农垦已经把124所农垦医疗机构、人员移交属地到县（市、区）管理。农垦系统医疗机构以及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险
