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1、欠薪保障基金：一项长效的社会法救济机制周贤日 2012-07-03 22:28:55来源：人民政协报工资请求权是一项属于公民基本人权-生存权范畴的重要权利。欠薪保障法律制度深刻影响着用人单位和劳动者的利益格局，是一项看似微观但实际影响着社会安定的制度，应引起高度重视。当人们普遍为我国刑法修正案(八)正式确立恶意欠薪罪欢呼的时候，我不免感到有些担忧。我担忧的是立法、司法可能在很长一段时期内不愿意花费更多的工夫去构筑细致复杂的欠薪保障基金这项长效的社会法救济机制，而偏好快刀斩乱麻式的刑罚手段，使得法律的谦抑品性变得暗淡，投资创业者的积极性受到抑制，而劳动者劳动报酬权并没有得到很好的救济。实际上，为
2、了鼓励投资创业并兼顾投资风险，也为了更好地救济劳动者劳动报酬权利，在能用社会法救济机制解决欠薪问题的情况下，少用、慎用刑罚，已成为了不少国家和地区的刑法和社会法选择。欠薪保障基金:不少国家和地区普遍建立的制度欠薪保障基金制度是不少国家或地区普遍建立的一项重要的工资保障制度，有时甚至与欠薪保障制度一词被等同使用。其基本做法是:政府主管部门或者专设独立机构向企业或雇主强制性地收缴一定的欠薪保障费，建立一项工资垫付基金；当出现企业破产、依法整顿、雇主隐匿或逃逸等特殊情形，导致欠薪问题发生时，劳动者可以请求该基金支付限额限期内的欠薪，基金经审核后即应予以垫付，然后再由其向企业或雇主行使所垫付工资的代位
3、追偿权。20世纪70年代，西方主要国家经济危机造成了大量的企业倒闭，欠薪成为严重的社会问题。而传统民法、破产法甚至刑法均无法妥善救济失业和被欠薪工人的困境。于是，比利时1967年、荷兰1968年、瑞典1970年、丹麦1972年、芬兰1973年、挪威1973年、法国1973年、联邦德国1974年、英国1975年、西班牙1976年先后立法制定了工薪保障特别制度。日本借鉴了西方主要国家、特别是联邦德国的有关制度，于1976年通过了关于确保工薪支付等问题的法律和实施规则，形成了日本的欠薪垫付保障制度。我国台湾和香港两地在上世纪八十年代就以该地区最高立法的形式确立了欠薪保障基金制度。两地欠薪保障基金制度
4、运行至今，有效地缓解了劳资矛盾，对雇主不能支付薪酬而陷入困境的劳工提供了非常及时有效的救助，对维护本地区的劳资和谐发挥了重要的法治保障。我国建立欠薪保障金制度的实践从上世纪九十年代初我国明确实行市场经济体制改革以来，由于经济和社会体制转轨，各种所有制经济形式打破了国有经济形式几乎垄断经济的局面，使得用人体制和形式市场化、多样化，伴随而生的一个问题是欠薪现象比较严重，甚至产生了不少严重影响社会稳定的群体性欠薪事件。为此，我国一些地方采取了一些措施解决欠薪问题，进行了欠薪保障的一些地方立法。据不完全统计，我国广东省深圳市、上海市、浙江省、江苏省、湖北省等地已有专门针对处理欠薪的一些地方规范性文件或
5、者起草了相关文件。其中，深圳市和上海市两地建立的欠薪保障金制度产生较早，吸收借鉴了我国台湾、香港两地制度的某些做法。深圳市人民代表大会常务委员会于1996年10月29日通过了深圳经济特区企业欠薪保障条例，首开内地建立欠薪保障基金制度的先河。随后，这一做法被很多城市和行业所效仿。如上海市人民政府于1999年11月25日印发了上海市小企业欠薪基金试行办法，在小企业推行欠薪基金制度。2007年3月26日，上海市政府又通过了上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定，自2007年10月1日起施行。劳动和社会保障部、建设部于2004年9月6日印发的建设领域农民工工资支付管理暂行办法第15条规定:企业应按有
6、关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。更值一提的是，国务院于2006年1月31日发布的国务院关于解决农民工问题的若干意见第3条明确规定:建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。从深圳、上海看我国完善现行工资保障制度的必要性从目前来看，深圳和上海是我国工资保障基金制度建立比较完善的城市，但两市制度差异比较明显:一是两市制度的立法层次和规范差异。深圳条例的颁布机构是深圳市人大常委会，是地方立法机关，其规范性质是地方法规。由于全国人大有授权特区立法的权限，使得深圳的地方立法有其立法根据，与立法法不冲突。而上海相关规定的颁布机构是上
7、海市政府，是地方行政机关，其规范性质是地方规章，虽然该地方立法有国务院的一些文件根据，但缺乏立法权源，其中征收企业欠薪保障金的规定，与立法法有冲突，消除这种冲突的基本做法需要通过国家立法机关的欠薪保障立法加以解决。二是覆盖范围的差异。深圳条例适用于深圳经济特区内的企业、其他经济组织、民办非企业单位等组织，但个体工商户除外。深圳条例的覆盖范围比上海市要广些。上海规定适用于上海市范围内的企业，包括领取营业执照的企业分支机构。但上海在建筑施工企业实行工资保证金制度，因此建筑施工企业不适用欠薪保障金制度。上海规定的覆盖范围仅限于企业及其分支机构，而且排除了建筑施工企业(该类企业通过工资保证金制度解决)
8、，没有包括其他经济组织、民办非企业单位等组织。三是缴纳欠薪保障费的差异。深圳条例规定，用人单位应当在每年第一季度缴纳400元欠薪保障费，新成立的用人单位于成立次年开始缴纳。这主要归功于该基金的连续多年盈余，使深圳修改条例，合理减少征费。上海规定，企业、企业分支机构每年缴纳一次欠薪保障费；缴费的具体数额，为上海公布的上年度月最低工资标准的数额，2008年上海的月最低工资标准为960元。相比之下，深圳的收费方式借鉴了香港的法例，采取按户定额收取方式，操作简单明了。两市收费方式受到批评的一个方面是，不论用人单位规模大小、人数多少，采取一刀切的收费方式，有失公平。指责批评的意见固然有其道理，但从香港、
9、深圳、上海基金的运作情况看，这种收费方式不采取与社会保险费挂钩，容易收取，操作计算方便，有一定的可取之处。四是申请欠薪垫付的情形存在差异。深圳规定法院受理破产的情形，劳动者即可申请欠薪垫付；而上海除了企业破产，还有企业解散、被撤销进入清算程序，均属于劳动者可申请欠薪垫付的情形，比深圳的规定要宽些，也更符合企业欠薪的实际发生情形。上海还规定了欠薪事实要由企业、企业清算组织确认，或者已由人社部门或者劳动争议处理机构查实，这一规定也比深圳没有规定审查的程序更合理些。五是欠薪垫付款项的差异。深圳规定只垫付限额的工资。上海规定垫付的款项包括限额的工资和解除、终止劳动合同的限额经济补偿金。笔者认为，上海的制度更符合维护劳动者的劳动报酬权，毕竟经济补偿金对劳动者渡过生活难关、提升技能、重新谋业有重要作用，予以限额垫付为合理。总之，工资请求权是一项属于公民基本人权-生存权范畴的重要权利。欠薪保障法律制度深刻影响着用人单位和劳动者的利益格局，是一项看似微观但实际影响着社会安定的制度。因此，我国应尽快构建负担合理缴费、信息披露充分、有效应急垫付的欠薪保障基金制度，从根本上解决欠薪问题，维护劳动者的合法权益。(作者系中国政法大学博士后研究人员，中国人民大学法学博士，华南师范大学法学院教授、法治与社会建设研究中心主任)
