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1、中央广播电视大学“一村一名大学生计划”试点工作农村行政管理(专科专业毕业论文我国乡(镇行政管理的调查与研究学员姓名学号入学时间年季指导老师职称试点学校我国乡(镇行政管理的特点、现状与改革研究【摘要】乡镇行政是我国农村基层政权组织,是国家行政管理体制中的一个重要组成部分,是党和国家各项工作的落脚点,是农村建设的直接领导者和管理者,是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇有自己的特点,也有不如人意的现状,也还有目标一致的改革呼声,但改革为什么改?如何改?如何改才能走出传统改革的误区,回归乡镇本来的功能。是本篇文章进一步讨论的焦点。【关键词】乡镇行政管理改革一、乡(镇行政
2、管理的特点乡镇政府作为管理农村的基本行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个国家行政中占着特殊地位,是整个国家行政的基础。1它执行党关于农村的工作路线、方针、政策,国家的宪法、法律和有关行政法规、命令、指示。乡镇又是我国农村基层政权组织,是党和国家各项工作的落脚点,是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时,它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用,使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征(一直接性的特点乡镇行政机关作为我国最基层的行政组织,它没有下属的行政组织,直接同人民群众打交道。乡镇行政机关及其公务员的言论
3、与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象,声誉、威信。关系到党群关系,干群关系,关系到党和国家政权的生死存亡,荣辱兴衰。其管理方式具有明显的直接性。(二综合性的特点乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元,其正所谓“麻雀虽小,五脏俱全”。根据地方组织法的规定,乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划,管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此,乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。(三执行性的特点乡镇处于基层,是上下条块的结合点。它既要执行本级人民代表大会的决议,又要执行上级国家行政机关的决定和命令,还要执
4、行执政党-中国共产党的党组织的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律、法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇来贯彻执行,并落实到广大人民群众中去,即所谓“上边千条线,下边一根针”。因此乡镇行政管理具有明显的执行性。(四非完整性的特点按照我国宪法和地方组织法规定,县级以上各级政权除设有同级的人民政府外,还有人民代表大会的常设机构,独立的审判机关和检查机关,其他各局、部门也是一套机构一套人员。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那样功能完备,机构齐全。虽然乡镇按上级要求设立了许多与上面有联系的对应机构,但许多机构往往只有一名工作人员,一机构多功能,一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以
5、分开。因此,乡镇行政管理具有明显的非完整性。二、乡(镇行政管理的现状目前乡镇行政机构存在不少现实中的问题。机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存在,是一个老大难的问题,尤其是随着农村税费改革深入推进和农业税全面取消,乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出,一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇的普遍情况是:(一在领导体制方面乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立,不仅职数过多,而且容易产生内耗,造成党政合力不强、工作效率低下,影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。由于职数过多,形成分工重叠,一个条线工作往往有几个领导同时分管,领导职责不清,谁都需要负责,谁都不能完全负责。而且在党政合
6、一,权力高度集中,实际上仍保持了改革前一直存在党组织的绝对一元化领导体制,政府、人大依附于党组织。在乡镇全力结构中,乡镇党委的权力最高,而乡镇党委的权力又集中于乡镇党委书记一人手中,形成党委书记“一言堂”式的绝对领导。(二在机构设置方面乡镇机关一般都设有几大办公室,同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等多个事业站所,加上各种附属机构,乡镇内部机构总数不下于20个。机构过多,必然导致人员庞大。同时,乡镇机构设置不科学、不合理,极易形成政府职能的越位、错位和缺位。(三在人员编制方面乡镇行政事业编制人员偏多,人头费用大,财政负担重。即使总数控制在核定的编制以内,从乡镇的实际要求看,特别是
7、从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看,乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死,有点人空闲死”就是一幅真实写照。(四在财政运行方面由于编制人员过多、人头费用基数大,加之近年来逐步提高工资、补贴,行政事业人员的工资是社会平均工资的4-5倍,乡镇财政刚性支出不断增加。另一方面,农村税费改革之后,尤其是农业税逐步降低以至全面取消,对乡镇财力影响很大。目前很多乡镇都存在靠买卖土地来维持庞大的财政运行。(五在农村管理方面虽然我们一直强调乡镇是基层政权组织,是直接面对农村的。广大的乡镇行政机关工作人员处于农村工作的最前沿。而村是农村自治组织,它由村民通过选举产生,不属于政府,不对上级政府负责
8、,直接对村民负责,与乡镇的关系不是上下级关系,只是指导与被指导的关系。但就目前实际的情况看,乡镇政府越来越把村委会当自己的下级政府来使用,许多事情乡镇政府往往把事情推给村委会完成,自己只等着结果,成了村与县(市之间的传令兵的角色。三、乡(镇行政管理的改革以上所述由于种种原因乡镇积累了越来也多的问题,正在慢慢的积累的由量变到质变的阶段,处理不好就会产生大的问题。而且从经济、社会系统的自然演进来看,作为基层组织,乡镇改革已经是时候了。因为无论从发展的视角来观察,还是以改革的眼光来分析,乡镇这个基层组织已经表现出明显的诸多不适应。乡镇的改革上下已经形成了一致的意见,都认为是到非改不可的时候了。但怎么
9、改,却成了一个放在我们面前更大的问题。(一目前乡镇行政改革的理论根据目前通常的改革措施有:现阶段乡镇不是七大站,八大所的机构过多吗?那我们就减少一点,把没有用或用处少的机构撤消或者合并,把小乡镇并大乡镇几套相同的机构并成一套机构,这样机构就明显少了;乡镇现阶段不是行政事业人员过多,人头费用过,财政紧张吗?那我们就进行人员分流:不是国家正式干部的,临聘人员一律清除。行政事业工作人员快到退休年龄的出台优惠的政策鼓励其提前退休。一些人分减到其他企事业单位去。这么做看是对改革尽心尽力,动了大力气来改革乡镇。但实际效果不大,很多时候成了相反的效果。为什么会出现这种情况呢?很多的专家学者或者官员只是从改革
10、的本身来看改革,求急、求近、求快,行进改革。有两种声音最能成为成为这种改革意见的代表。1.目前常见的一种根据财政的改革措施一种意见认为:目前各级政府的财政压力都十分巨大,而基层的乡镇一级政府消耗掉了大量的财政预算,所以要通过改革的办法来压缩县乡的财政开支,特别是乡镇一级。所以大肆精压缩开支成为了“冠冕堂皇”地理由。这样做站在上级政府的角度考虑,既在改革上出了政绩,又减轻了省市财政转移支付的压力。何乐而不为呀。进一步延伸想一下,也就是,上级政府认为,乡镇政府应当在财政上有自己的财源,应该自求平衡,自我保障,最好对上级还有点贡献;如果平衡不了,那就得缩减开支,精简机构和人员,甚至于撤销。所以现在是
11、国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。2不难看出,这是以财政为目标的改革。当乡镇一级财政成为财政这个木桶中最短的一块木板时,首先想到是,把这个木桶中的其他木板锯短,而不是想办法去把这块“短板”补长,以满足解决公共需要。其实省市财政属于城市财政;县级财政一条腿站在城镇,另一条腿站在农村,但整个身子是面向城市的;乡镇财政两条腿都是站在农村,但肩负的使命也是为城市服务的。可想而知,其博弈的结果总是会以乡镇财政受损而收场。2.目前常见的一种根据负担的改革措施另一种意见认为:庞大的乡镇机构、人员是造成农民负担重要的原因。,所以要改革。若是从目前表面
12、的现象看答案是不言自明的。乡镇里吃财政饭的人多而且无事情,赋予乡镇的功能基本是闲置。都是农民自己在出钱出力,农民的事情农民办。如农村基础设施、基础教育、卫生保健、五保户等都是农民自己的事情,通过农民自己集资、投劳来解决。至于交纳的“皇粮国税”,则完全是尽义务。即使财政出于某种考虑给一些资金用来扶贫、修建农村水利设施、保持水土等,那也是“支援”而已,长期来,对待“三农”是“多取少予”,甚至是“只取不予”。众所周知国家通过“工农业产品剪刀差”,农业部门抽取了大量的资源,还通过提供不需教育、不需养老的廉价劳动力和圈地运动,支持城市的发展。长期的制度性歧视,城乡差距不断拉大,农民陷入群体性的贫困之中。
13、对于贫穷的农民而言,有太多的不能承受之重。当你手中一文不名的时候,哪怕是一块钱也是一个沉重的负担。农民负担重,首先是因为农民太穷了。从当前农民负担来考虑乡镇机构改革,那就会得出这样的结论:越是穷的地方,乡镇机构就应越“瘦”,直至撤销。然而,对于贫穷的农民而言,如果我们的思维依然是“农民的事情农民办”,无论多“瘦”的乡镇机构,也是不堪承受的负担。我国有近9亿的人口在农村,提供公共服务的主体自然落在乡镇政府身上。要实现城乡协调发展,要推进社会主义新农村建设,各级政府的作用自然是离不开的,最终都要靠基层政府来贯彻和落实。上面千条线，下面一根针。乡镇政府的作用在新时期不是要削 弱，而是要加强。 （二）
14、应该考虑的乡镇改革理论 一个机构如果没有职能，养一个人都嫌多；如果要搬一座山，1000 个人也 不够。 ”目前乡镇政府的“事” （或者说职能）主要不是服务，而是汲取资源和完 成上级政府交办的各项要求达标的任务，用老百姓的话说就是“催粮要款，刮宫 流产，其他啥也不管” 。如果不以占人口多数的农村居民提供公共服务为目标， 哪怕是精减到只剩下一个人， 那也是冗员。是不是乡镇提供公共服务的效率将会 出奇的高， 因而只要少量人就可以满足 9 亿人口的公共服务呢？未来也许是，但 至少在不发达的我国现阶段的农村还做不到，即使是搞市场经济了，农村还离不 开基层政府这个主体。农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠
15、纷的处理、公共 资源的管理、各种公共疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、 公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。若真正以人为本，乡 镇机构现在不是无事可做，而应当是做不过来。 所以乡镇的改革要把他放在它所服务的对象上来看问题， 离开了这个服务的 对象谈改革只可能是雾里看花， 空中楼阁。 离开农村谈乡镇的改革只是一句空话。 从历史上看乡镇这个基层政权尽管身在农村， 从刚开始设立的使命也是为农村服 务的， ，但实际上乡镇及财政事实上是围绕城市来运转的。乡镇的长期任务就是 把八亿农民稳定在农村有限的土地上，同时从农村、农业和农民身上尽可能的收 取资源来支持城市的发展，工业
16、化的发展建设。尽管也十分重视农村、农业、农 民但这个都是不影响城市发展为前提的。 既然乡镇功能定位是为农村居民服务， 现在通常地认为撤并乡镇和裁减人员 的就是改革的思想就要重新考虑。所以说如果适当的撤并乡镇、精简机构、分流 人员的目标是更好的为农村居民提供公共服务的目标相一致，那么，手段是为目 标服务， 是正确的。 但如果以乡镇财政的负担能力简单的农民负担为理由而大规 模地撤并乡镇，甚至改为县里的派出机构，那就犯了本末倒置的错误。所以，乡 镇改革的目标不应该只是撤并机构，人员分流这些表面的作为。而且调查表明， 撤并乡镇大多停留于形式上， 既没有真正减轻财政负担，也没有实现乡镇机构的 功能重建。如果功能机制不变，现在“瘦”下去的乡镇机构要不了多久就会重新 “胖”起来。历史上中国多次大规模撤并机构、精简人员，结果反而是机构越撤 越多，人员越精越多。所以改革的终极目标应该是乡镇功能重建，为农村农民服
