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1、第十二章 公债的运用与管理,公债是政府凭借其信用从社会上：吸收资金，以弥补财政赤字或满足其他财政需要的手段。公债发行必须具备两个基本条件：财政确有需要； 社会上有闲置资金。 中央或地方政府经常通过举债来弥补其收人不足或从事重大建设，对公债的研究是公共经济学的重要组成部分。 本章主要对公债管理运用的发展进行考察分析，对公债管理同宏观经济协调的关系问题进行讨论,“公债”，是国家或政府以其信用为基础，依据借贷原则，通过借款或发行债券方式而取得的收入。 严格上说，公债和国债是有区别的。在西方国家，公债作为政府债券，应包括中央政府债券和地方政府债券，而通常只能将中央政府债券称为国债，因为毕竟只有中央政府
2、才能代表国家。但在目前的我国，公债和国债大体上可以说是同一的概念。,12.1 公债的运用原理：理论观点的演进,伴随着公债的产生和发展，有关公债理论的研究层出不穷，见解各异。公债理论的发展在很大程度上是围绕着对公债对社会经济的利弊作用展开的。从这个角度看，公债理论大体上可以分为公债有害论、公债无害论和公债两重性理论。,12.1.1.负债有害说,公债有害论认为公债有害于社会经济的发展，从而反对发行公债。古典经济学家一般都持这种观点。 中世纪的欧洲，社会正处于封建领主制阶段，剩余产品还不丰富，人们的消费水平普遍较低。要想使社会经济迅速发展，限制个人消费成为重要途径。而此时的封建主却以国家的名义举借债
3、务来满足各种非生产性消费，引起当时的各方人士的不断批评。 到了自由资本主义时期，为了更多更快地进行资本的积累和再生产，资产阶级经济学家更提出了限制国家非生产性消费的理论，主张建立“廉价政府”，财政政策要以不干涉和阻碍资本主义的发展为前提。,1.重农学派经济学家朗斯 魁奈：公债是不结果实的货币财产，是把财富从农业抽出来，而且使农村丧失为改善土地以及为利用或耕耘土地所必要的财富。 2.亚当 斯密：公债完全不是追加的资本，恰恰相反，乃是国内现有资本的扣除，并且会造成社会劳动和物质财富的非生产性耗费。,亚当斯密主要观点,1）国家之所以要举债，是因为当权者奢侈而不知节俭，举债使得国家轻而易举地取得财政收
4、入，造成君主和国家更加奢侈，更不注重国家财富的积累和储备。2）公债是非生产性的，因而举债将减少生产资本，而且当国家费用由举债来支付之时就是把该国一部分用以维持生产性劳动的资本抽出来转用于非生产性的国家财政支出，这样势必对国民经济的发展不利的影响。3）国家举债造就了一批食利阶层，是鼓励人们将资金投入非生产领域，做不劳而获的寄生虫。4）举债是预借赋税，必将加重后代人的负担。5）举债过多，致使国家采用通货膨胀的办法推卸债务，不仅经济将陷入危机，也将造成国家破产。,3、古典经济学的完成者大卫 李嘉图把公债看做是国民资本被浪费的因素，他以政府支出取之于公债等于抽移人民的生产资本，有碍工商业发展为由，而坚
5、决反对公债的发行。 在李嘉图等价定理中李嘉图表达了政府征税与举债在经济影响上是一样的思想。当然，李嘉图说课税与发债一样，并不等于他主张发债。他认为发债会助长政府的浪费心理，所以他反对发行公债。,李嘉图等价定理: 李嘉图政治经济学及赋税原理一书中表达了这么一种推测:在某些条件下,政府无论用债券还是税收筹资,其效果都是相同的或者等价的.从表面上看,一税收筹资和以债券筹资并不相同,但是,政府的任何债券发行都体现着将来的偿还义务;从而,在将来偿还的时候,会导致未来更高的税收.如果人们意识到着一点,他们会把相当于未来额外税收的那部分财富积蓄起来,结果此时人们可支配的财富的数量与征税的情况一样。,4、萨伊
6、：私人借债同政府借债有很大的区别，私人借债一般是为生产用途，有益于经济发展，政府借债则是为满足非生产性的消费或开支，实质是现有资本的浪费。 5、约翰斯图亚特穆勒（1806一1873年），在1848年发表了他名世的经济学著作 政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用（简称原理）。,公债两重论,约翰斯图亚特穆勒提出对公债应分三种情况分别考察: 1）公债资金来源于生产领域，而用于非生产领域，这种公债制度是最坏的政府筹款方法。 2）公债资金来源于国外或国内游资，而用于非生产领域，可以不受到严厉排斥，即使债务可能会加重后代的负担，但只要资金运用得当，使后代获益，也是很公道的。 3）如果公债资金来源于生产
7、领域，而又用于生产领域，那就不应受到指责，特别是临时性的财政支出，完全可以用举债的办法来解决。,可见，一方面穆勒与古典经济学派一样，将公债看成是筹集财源以供给战费或其他非生产性支出的手段，并认为公债是从生产性资本中取出来的借款，因而必将使国家贫困；但另一方面，他也认为如果以公债为财源而实施大型财政支出计划时，只要公债是由国外资本或国内的过剩游资应募的，劳动阶级不受到损害，也不扰乱本国的产业资本的正常运转，即使是非生产性支出，也谈不上国家财富和资源的减少，相反会迅速增大了财富和资源，而对国家起了繁荣的作用。 6、巴斯特布尔,主要观点： 政府举债使公共部门占有民间资金， 妨碍工商业发展； 用公债弥
8、补赤字使政府支出无度； 公债需还本付息，浪费人力和财力； 公债 发行会引起利率上升； 公债大量增加造成国力衰败。,12.1.2.负债无害说(公债新哲学论),20 世纪30 年代, 资本主义国家爆发了严重的经济大萧条, 宣告古典经济学派单纯以市场自身调节经济的失败。英国经济学家凯恩斯于1936年在就业、利息与货币通论中指出了政府稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能。 随着资本主义进入垄断阶段，尤其是1929年1933年的世界性经济大危机，客观上要求资本主义国家放弃传统的健全财政政策，并采取积极地克服经济危机的政策。正是在这种背景下，将涵盖公债无害论在内的凯恩斯主义应运而生。公债无害论的提出为资
9、本主义国家大规模举债提供了充足理由，也使其成为各国挽救财政危机的万全之策。,在19世纪末20世纪初，资产阶级经济学家提出了与早期公债理论相反的论点，即公债无害论。公债无害论主张大力发展公债的观点，他们把公债和赤字以及补偿性财政政策联系在一起，对公债大加赞扬。德国历史学派的卡尔迪策尔和英国著名经济学家凯恩斯是这一理论的典型代表。美国经济学家汉森和萨缪尔森也是坚定的公债无害论者。,1、凯恩斯认为：资本主义经济发生经济危机的原因，归之于有效需求的不足。要使经济经常保持在充分就业和繁荣的水平上，必须由政府通过有补充作用的财政活动来扩大有效需求。也就是政府要增加支出，削减税收，实行赤字财政，这必然导致大
10、量增发公债。 凯恩斯更把公债看成是国家干预和控制社会经济、稳定社会秩序的手段。,凯恩斯认为：1）在资本主义生产出现危机、有效需求不足的情况下，通过发行公债筹集资金并扩大财政支出，可以增加就业机会，创造追加的国民收入，从而增加社会财富，因此公债有益无害。2）国家向国民借债，是将一定时期国民手中的货币的用途加以改变，从实物形态看，并不减少国内的资源总量，只是资源利用项目间的合理流动。3）公债是税收的预征，后代人的确承担了归还债务的责任，但他们同时也承受了债权，从总体来说也是“左右口袋”之间的事。而且后代还将受益于举债所投资建成的各种设施，举债是一种“待摊费用”，提前支取而后被数代人平均分抵罢了，所
11、以举债不会构成后代人的负担。4）公债只是国家筹集资金的一种手段，是干预控制经济的工具。,2、阿尔文 汉森：在当今经济条件下，维持预算平衡并无必要，而公债的持续增长，实为经济繁荣和充分就业所必需条件。 3、美国经济学家塞穆尔 哈里斯：公债是治疗失业的灵丹妙药。 4、劳伦斯R 克莱因美国人 (1920- )获1980年诺贝尔经济学奖 . 以公债支持财政赤字的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从而消除经济危机和失业 5、功能财政的创立者A P 勒纳：如果公债利率确定适当，公债的发行不但无损于已就业的资本，反而可以引导资金的有效运用与资源的正确就业。,6、美国经济学家理查德A.马斯格雷夫和皮吉B.马斯
12、格雷夫认为：把公债的负担转嫁到下一代是“公平合理的。”因为下一代所获得的物质财富是现在这一代的遗产,他们应该因公债偿还而产生的高税收在财政上做出贡献。 7、萨缪尔森的国债思想主要体现在对债务负担问题的分析上,他认为政府举债并不会形成沉重负担。,萨缪尔森的公债思想,既同古典学派的经济学家们反对公债的观点不一致,又同凯恩斯学派极力赞同政府举债的观点有所区别,从其实质看,他是从否定的角度来肯定公债的。他分析了所谓的“真正的债务负担”,并提醒人民加以注意。但这并不是他真正的目的,他的真正目的在于要击破那些“有关债务负担的神话”,而使人们对真正的债务负担有一个真正的认识。他想让人们认识的就是真正债务负担
13、并不象人们所说的那么可怕,这与凯恩斯从肯定的角度来肯定公债的结果是一样的。,保罗萨缪尔森更认为: “一代人把负担加给下一代的主要方式是耗费掉国家现有的资本品的总量,而不对资本品添增通常的投资,但公债由于具有生产性之特征,确定直接增加国家的物质财富。这种公债实际上代表着一种负数的负担。因为,它能够在目前导致出更大数额的资本形成和消费。”因此,公债新哲学认为公债的还本付息非但不会增加下一代的负担,而且还可以通过促使更大数量资本形成和消费的增加,为下一代增加可继承的遗产。,负债无害说(公债新哲学论)。 主要观点： 以公债支持赤字财政可扩大有效需求，消除失业和危机； 公债是经济危机时刺激经济的必需条件
14、； 公债具有生产性，公债不是政府债务 而是国家资产. 公债的还本付息不会增加下一代负担； 公债是政府干预经济 的手段。,12.1.3.公债的运用原则 (1)古典经济学家的公债运用原则 只有当政府财政面临一次性的、超常规的社会需求，并且这种需求对于公共支出的要求是暂时性的时候，政府财政才能求之于发行公债这种手段. 当政府是为真正的生产性资本项目筹措资金而发行公债时，也只有在 生产性资本项目是超常规时，才可以以举借公债方式筹资.,(2)现代经济学家的公债运用原则 当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应当以举债作为弥补因实施刺激需求措施而引发的财政赤字的手段. 公债应否偿还或偿还多少，应视整个经济形
15、势的需要而定 就目前而言，经济学界普遍认为健全的公债政策应该是繁荣时期削减部分公债，危 机时期增加公债，增加支出，即实行相继抉择的公债政策。,12.2 公债的种类,12.2.1.公债的分类方法: 1内债和外债按发行的地域分 “国内公债”，指的是政府在本国境内发行的公债，其认购主体是国内法人和本国公民，一般以本国货币为计量单位。 “国外公债”，指的是政府在境外发行的公债，其认购者可以是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体和个人等，通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为计量单位。,2短期、中期和长期公债按债务偿还期限分 “短期公债”，指债务期限在一年内的公债，具有较强
16、的流动性 “中期公债”，是指债务期限在1年以上10年以下的公债，主要用于弥补财政赤字或进行中长期投资 “长期公债”，是指债务期限在10年以上的公债，一般用于较大的经济建设项目或突发事件,3、按发行主体分类：国家公债与地方公债 中央公债，是指以中央政府为债务主体而发行的公债。 地方公债，是指以地方政府为债务主体而发行的公债。 中央公债和地方公债对国民经济的影响是不同的，前者的影响是全局的整体的，后者的影响是局部的和区域的，同时地方政府的筹资能力明显弱于中央政府。,4、按流通与否分类：可转让公债与不可转让公债； 可转让公债，指能够在金融证券市场上自由流通买卖的公债。 不可转让公债，是指不能在金融市场上自由买卖，而只能由政府对购买者到期还本付息的公债。 可转让公债流动性强，价格取决于市场供需和市场利率；而不可转让公债由于变现能力弱，利率就相应高。 5、按举债方式分类：强制公债、爱国公债与自由公债。,12.2.2.可转让公债 一、国库券。是短期公债的最主要形式，期限有
