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1、信访制度改革与宪政建设篇一：引 言20XX年下半年，我主持的课题组发表了一份信访的制度性缺失及其政治后果的调查报告。这份调查报告指出，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政治后果1。这些观点引发了一场有关信访制度何去何从的争论，并影响到了国务院对信访条例的修订工作2。客观地说，在这场争论中我是少数派，而且如果以国务院最后通过的信访条例为标准，我还是一位失败者。但是，这并不意味着我已经放弃了那些不被执政者采纳的
2、改革设想，反而正是在这场争论中各方所表达出来的理念和取向，让我更加清醒地认识到了信访制度的政治迷惑性，更加坚定了要从国家宪政建设的高度来改革信访制度这一基本主张。一 洪峰压迫下的改革信访制度之所以在近年倍受社会各界关注，最直接原因是信访总量连续十一年上升，并在20XX年形成了信访洪峰。据统计，20XX年全国党政信访部门共受理1,万人（件）次公民来信来访，比上年上升%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访万批次、712万人次，分别比上年上升了41%和%，其中五十人以上的集体访批次和人次分别比上年上升%和39%，单批
3、集体访人数最多的达八百余人，创单批次进京上访人数的最高纪录。20XX年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升%，接待群众上访批次、人次同比分别上升%和%。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为甚么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生甚么样的政治后果？在这样的背景下，国家软科学基金资助我组织了一个课题组，对中国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研究。我们的调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地的二万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及住进上访村体验生活等形式进行。我们的调查表明，现行信访制度主要有如下制度性的缺陷，并产生了严重的政治后果。第一，信
4、访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广的署名为亿万冤民者的传单就称：想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官。3从早几年听到的中央是恩人，到直接质疑党中央和国务院，这一变化说明了信访这道政治防火墙出现了问题。第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动
5、摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救济手段并把其视为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了信访问题综合症，而且民众往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加解决问题的难度，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却
6、在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。但由于信访量特别是进京上访的人不断增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了各级信访工作领导责任制和责任追究制，要求各级党委、政府一把手负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，
7、追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访，最为常见的是采取各种手段打击迫害信访公民。调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为劫访）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。4根据这些调查结论，我们向中央提出了彻底改革信访制度的建议。此项建议得到了中央最高层的重视，他们分别多次批覆并要求国家信访局和国务院法制办专门听取我们有关信访制度改革的意见。二 改革的几种取向然而，由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，对信访制度何去何从也有不同的主张
8、。学界和政界主要有三种基本的改革取向。第一种取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索大信访格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制5，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。杜钢建也认为，现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没有权威性，现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地
9、位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。康晓光认为，信访部门的功能无非是信息反馈和解决问题。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门槛的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题6。第二种取向是，要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。我认为，首先需要从从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信
10、访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处7。长期从事信访工作的周梅燕等人也认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民的有序的政治参与，理顺各种信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革8。第三种取向是，应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。黄钟认为，当一些人把信访制度当成中国特色的*救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触
11、，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除9。张耀杰则进一步指出，在现行宪法和法律框架之外所设计的迭架屋且等级森严的信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱，而置本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对于中国公民自由平等的合法*的公开亵渎和肆意践踏，因此信访条例可以休矣10。这三种改革取向被新闻媒体归纳成为强化扩权派和削弱取消派，其中第一种取向属于前者，第二种和第三种属于后者。我则被视为削弱取消派的代表人物，有的媒体说我主张现在就取消所有的信访办公室1
12、1。实际上，我当时给国务院领导人提出的具体建议是要从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面其一，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定。主要措施是：中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。这样做的主要理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。给地方政府减压，才能
13、给中央减压；维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。其二，中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。主要措施有：由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；加强对司法机关的监督，克服司法*；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴
14、随信访的非制度化公民政治行动。其三，长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表篇二：宪政体制下我国信访制度的重构在我国目前的情况下，信访民众表达意见和愿望最经常选择的方式，如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它是现行条件下的合理的替代性救济措施，也是公民行使宪法确认和保障的基本民主权利的重要制度渠道。但是在实际政治生活中，却遭遇了“信访洪峰”的制度困境。本文试从宪政体制的角度出发，在法治化的大趋势中，如
15、何使信访制度的改革朝向 “委托代理”这种代议制民主关系得关系架构发展，从而使我国的行政救济制度真正法制化，规范化，本土化。 20XX年凤凰周刊关于“北京上访村”的报道，引起了我们对“上访”这一政治生态现象的关注1。在与被称为“上访村民”的上访群众的接触中。在深深地被他们的生存境态的困厄和背后故事的辛酸所震撼的同时，我们将眼光投向了“信访”这一制度内申诉救济渠道的历史、现状和可以发展的未来 一、概念和理论综述为了更好地进行课题研究，在课题开始阶段对本课题涉及到的一些重大问题说明如下：概念与历史沿革 1基本概念 信访。新华字典里是如此解释信访的：其“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”根据1995年10月28日国务院发布的信访条例，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（或称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。 上访。与信访的定义相比，上访更具通俗语言的意义，即指“群众到上级领导机关反映情况或申诉冤屈请求解决问题”，是一个带有行动意向的词汇。 信访人。在信访条例中，信访人是指采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。 信访制度。信访制度
