《我国公共管理中行政成本控制与政府效率提高》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国公共管理中行政成本控制与政府效率提高（14页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、我国公共管理中行政成本控制与政府效率提高欧债危机的警示刘晓斌2012-9-6 10:31:12来源：企业研究2012年10期政府效能是衡量一个国家竞争力的重要指标，世界影响力最大、由著名的国际管理开发研究院(IMD)(瑞士洛桑)每年发布的国际竞争力年度报告(简称洛桑报告)，将政府效能作为评价一个国家或地区国际竞争力的四个指标之一，对全球主要经济国家或地区的竞争力进行排名。政府效能，也称公共管理绩效，指政府从事公共管理过程中一定的成本(资源)投入实现的政府产出(即公共产品)。一般说来，公共管理中，成本和产出存在四种关系模型，即投入(成本)一定(或下降)，而产出增多(或不变)；成本上升，产出增加；
2、成本下降，产出减少；成本上升，产出减少。政府效率和行政成本是影响政府效能的两个关键因素，通过提高政府产出、降低行政成本来实现最优的政府效能。但产出只是结果，一定时期内产出的多少由政府效率这一过程因素决定，只有提高政府效率才能提高政府产出。一、公共管理发展的国际趋势公共管理是提供公共产品过程中的管理活动，是以政府为主的公共部门运用公共权力，采取政治、经济、管理、法律、技术等方法，强化政府治理能力，提升政府绩效，从而实现公共福利与公共利益。它是西方发达国家社会政治、经济、科技发展的产物，体现了当今公共领域发展的趋势和方向。公共管理学是一门新的学科，历史不长，一般认为产生于20世纪80年代，是在公共
3、行政理论的基础上发展起来的。公共管理学的理论渊源可以追溯到古典学派理论、公共选择理论等管理学和经济学理论，这些理论对公共行政理论产生了重要的影响，使公共行政管理学科从政治学中独立出来。上世纪60-70年代，官僚制等传统的行政管理理论受到质疑和批评，价值问题得到重视，公共政策研究得到空前发展，行为学派、决策学派、系统学派、企业再造等管理学理论以及政府失败、交易费用、委托-代理等经济学理论的出现，又促进了公共行政理论的形成和发展。1980年以来，西方国家为了应对财政赤字和政府的信任危机，开始了大规模的政府改革，提出减少政府职能，鼓励公共管理社会化，改革政府内部管理体制，政府管理运作由传统的、官僚的
4、行政管理转向市场导向的弹性公共管理。因而一些学者把1960年前称为传统公共行政管理阶段、1960-1980年称为新公共行政管理阶段、1980年后称为公共管理阶段。从公共管理发展的实践来看，管理的着眼点在于解决三个方面的问题：一是确定政府的职能范围，处理好政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系，尽量限制政府管理范围，以减少财政支出，但强调财政效益；二是提倡社会自治，引导非盈利社会组织提供公共产品，以弥补财政资金的不足；三是建立高效的管理体制，引入竞争机制，以提高政府部门的工作效率和服务质量，尽量避免政府的财政风险、信任风险。虽然不同公共管理理论设想的行政改革模式不同，不同国家在公共管理实践中做
5、法也不一样，如英国提倡的弹性薪酬以及由顾客来测评政府部门绩效，美国通过运用市场机制和信息手段等管理方法强调实际绩效而非预算的盲目投入，新西兰实行负责制并彻底改革事业单位，但行政成本控制与政府效率在公共管理中一直处于重要的地位，财政问题始终是公共管理的关键问题，各国力图通过引入专业管理、责任制度、标准管理、绩效考核、绩效预算、分权管理、竞争机制、市场机制、服务质量、资源效率、信息技术、组织结构优化等现代管理技术来达到最优的公共管理目标。目前，在西方国家普遍开展了公共管理改革，这些国家的公共管理水平在一定程度上得到提升，经济与社会得到进一步发展，公共服务需求得到更多的满足，国际竞争能力进一步增强，
6、因而从行政管理向公共管理过渡将是我国的必然选择。财政部2007年起实施了政府收支分类改革，从统计表中开始按公共管理的要求进行财政收支统计。二、欧债危机的警示欧债危机实质上就是财政危机，是一些国家的政府开支大于收入，造成政府无力偿还公债形成的危机。一个国家筹措财政资金的途径有很多，通过政治权力和财产所有权参与社会总产品的分配，取得财政收入，这部分收入属于预算收入，主要形式是征税。这部分收入取得后全部归国家所有，国家使用后不需要偿还。当一个国家的预算收入不足以满足公共管理需要时，就需要发行国债，这种借债是以发债国国家信用即国家主权作担保的，从而形成主权债务。通常情况下，借债有利于国家发展，但债务是
7、需要用预算收入偿还的，债务过多就会超过偿债能力，所以一般国家会控制债务规模，根据马斯特里赫特条约规定一国公债规模不得超过GDP的60%。如果一个国家债务规模过大，超过偿债能力，就会出现债务违约。在市场经济条件下，国家发生债务违约，不可能以自己的主权作为报酬来偿还债务，只能向世界银行或国际货币基金组织借款，或者与债权国商讨债务延期或减免债务。2008年全球性金融经济危机发生后，部分欧盟国家相继发生了主权债务危机。首先是希腊，一方面政府效能较低、盲目追求高福利社会保障体系以及提振经济的需要，致使财政支出规模过大；另一方面偷税漏税严重，政府又不能通过发行货币制造通货膨胀间接来提高政府收入，预算收入难
8、以提高，造成了财政的入不敷出。希腊政府不得不进一步发行国债来弥补赤字，公债规模超过了警戒线，2010年公债占GDP的比重达142.8%。引发国际信用评级机构纷纷下调希腊的主权信用评级，2009年底全球三大评级公司都下调了希腊主权评级。评级的下调冲击投资者的信心，使国债发行困难且成本大幅上升，出现了恶性循环。希腊不得不向欧盟与国际货币基金组织申请援助，2010年德国批准224亿欧元、欧盟批准7500亿欧元援助希腊计划。由于国内经济危机没有得到好转，希腊债务危机进一步加剧，为了获取欧盟更大的援助，2011年6月希腊通过了为期5年的财政紧缩方案，7月欧元区通过紧急峰会再向希腊提供1090亿欧元贷款援
9、助，贷款期限延长到15年至30年，利率也下调一个百分点。紧随希腊之后，与希腊情况相似的爱尔兰、葡萄牙也相继发生了债务危机。债务危机直接导致欧元的贬值，欧元贬值又反过来影响欧盟各国的经济，经济的萎靡不振，又使税收来源减少，加剧财政的负担，致使欧债危机从小国向大国、从欧元区外围国家向核心国家蔓延。2010年底，意大利公债占GDP比重达119%，2011年11月西班牙发行的十年期国债收益率也超过7%的警戒线，2011年法国公债达到GDP的85%。2012年1月，标普宣布下调9个欧元区国家的长期信用评级，将法国和奥地利主权信用评级下调一个级别，将葡萄牙、意大利和西班牙评级下调两个级别。鉴于意大利和西班
10、牙外债规模总量巨大，如果两国无法从市场融资，那么欧盟国家将没有足够力量来援救，需要欧盟以外的经济体参与共同救援。目前，欧债危机不仅正在威胁全部欧洲主权国家的信贷情况，也冲击着债务危机当事国的政权。纵观欧债危机，在金融危机中政府推出的增支减税刺激经济政策和评级机构不断调低主权债务评级的助推是外因，长期刚性的高社会福利制度以及产业结构不完整且缺乏创新和竞争力而难以增收是内因。同时，美国与欧洲展开的货币主导权与债券资源争夺加剧了欧债危机，缺少快速反应的类似政府的统一决策机构和高协商成本容易贻误解决危机的最佳时机，当事国在解决危机时因没有货币发行权使财政政策与货币政策不能统一而增加了难度。面对欧债危机
11、，我国应该引起高度警惕，反思财政货币政策和对外经济政策并适时作出调整。2010年底我国国债余额近7万亿元，加上地方政府债务，约为GDP的40%左右，虽然没有到60%的警戒线，但危机潜在，2010年我国中央财政赤字占GDP的比重为2.2%，赤字达到财政收入的18.8%。一方面我国公共支出将保持较快增长态势，一些支出难以降低。一是中国财政是吃饭财政，公务人员的工资福利占了财政支出的很大比例，刚性强；二是中国作为一个人口大国，逐渐步入老龄化社会，社会福利和保障水平不断提高，社会保障的支出将快速增加；三是随着社会的复杂程度提高，政府应该管理的事情将更多，需要更多的财政资金来维持；四是严重的贪腐问题下政
12、府隐性支出高，这类支出具有波动性和成本的不可控性。另一方面，财政收入增速将趋缓。一是近20年中国财政收入增速远远超过GDP增速，财政收入占GDP的比重迅速提高，财政收入占GDP的比例不可能无限制的提高，否则会影响经济的持续发展；二是欧盟作为中国最大的出口市场之一，欧债危机影响着我国的外需，出口势必受到冲击，从而影响我国经济增长，进一步影响到财税收入。所以我们必须未雨绸缪，采取措施增收节支，将政府债务风险遏制在萌芽状态。增收就是要广开财源，一是提高创新能力，发掘推动经济发展的新的增长点；二是扩大内需，转变经济增长模式；三是提高产业国际竞争力。节支就是提高政府效率，降低行政成本，这也是本文主要研究
13、的问题。三、我国行政成本的变化趋势与控制措施(一)行政成本快速增长行政成本是政府向社会提供一定的公共产品所需要的投入或耗费的资源，是政府行使其职能付出的代价。广义上，国家的全部公共财政支出都属于行政成本，可以分成三个部分：第一部分是行政管理、国防等保障社会秩序的基础性开支，第二部分是包括公共工程在内的建设性开支，第三部分是包括教育、医疗等在内的民生性开支，我国政府收支分类科目中设置了一般公共服务等25类科目。狭义的行政成本是指行政管理支出即一般公共服务支出。由于事业费支出从某种意义上说也具有行政成本的性质，与行政管理支出一样，同属于消费性支出，这里将它划归到狭义的行政成本中。公共管理中行政成本
14、应该采用广义概念，为便于研究，本文仅就狭义的行政成本来分析。在我国，狭义的行政成本总体规模大，在不影响公共产品提供的条件下可压缩的空间大。总体上来说，我国公共财政支出增长较快，2011年全国财政支出108930亿元，比上年增长21.2%，而2011年的GDP增速仅为9.2%。当然，其中公共财政支出中的“三农”、义务教育、保障性安居工程、社会保障等属于偿还历史欠债或为弥补政府缺位新增，增幅较大是可以理解的，一些项目在未来一段时间内还将保持较快的增长。但行政成本增长过快需要引起重视。改革开放以来我国行政管理费(一般公共服务支出)金额见表1。表11978-2011年行政支出变动表说明：数据摘自200
15、7年度统计年鉴及财政部网站公布的年度财政收支数据，2007年以前数据为行政管理费，2007年开始因财政收支项目改革选择一般公共服务支出。2008年我国一般公共服务支出9795.92亿元，比1998年的1600.27亿元增长了6倍，比1988年的271.60亿元增长了36倍，比1978年的52.9亿元增长了185倍。2009年国家为了应对危机，大幅削减行政支出，一般公共服务支出下降到9164.21亿元，比上年下降了6.4%。仅过了一年，行政支出又开始上升，2010年一般公共服务支出9337.16亿元，比上一年度增长14.4%；2011年一般公共服务支出11109亿元，比上年增长19%。从历年统计
16、数据计算结果看，行政支出不仅绝对量持续快速增长，行政支出的增速超过财政支出增速和GDP增速，行政支出占财政支出的比例不断提高并远高于发达国家和地区，居民人均行政费用负担增长速度也超过居民收入增长速度。近几年，文教科卫事业费支出和农林水工商交事务支出高速增长需要警惕，这一部分开支平均年增长20%以上，以上数据还不包括预算外开支。(二)行政成本快速增长的原因1.传统行政管理理论的影响传统行政管理理论认为行政成本快速增长具有合理性。“瓦格纳法则”认为公共支出规模不断扩大是社会经济发展的一个客观规律，一是随着社会的发展，要求建立并不断完善各种法律规章制度，以保证维护社会秩序；二是工业化和城市化，带来管理复杂化，需要公共部门活动的加强，我国目前正处于工业化和城市化高速发展阶段。鲍
