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1、区域规划评估理论与方法一、区域规划评估理论1、区域规划评估理论的来源顾名思义，区域规划评估理论是针对区域规划而进行评估的理论。广义的区域规划指对地区社会经济发展和建设进行总体部署；包括区际规划和区内规划，前者主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，后者系对一定区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划。狭义的区域规划则主要指一定区域内与国土开发整治有关的建设布局总体规划。从层次上来讲，区域规划高于城市规划，而低于全国性规划。区域规划评估理论与其他规划评估理论不同的地方就是评估的对象不同，但是其理论框架均来源于城市规划评估理论。W.C.Baer(1997)以规划方案（plan）为核心，总
2、结了5种规划方案评估的类型：规划方案评估(plan critique)、规划方案分析评估(plan testing and evaluation)、规划方案比较评估(comparative research and professional evaluation)、规划影响后期评估(evaluating post hoc plan outcomes)和规划过程动态评估(plan assessment)。他认为评估的内容大致有以下3个方面：1）各种规划选择方案的主要内容；2）规划作为一揽子计划在文件中表达的内容，其中包括目标、需求、问题假设和推理方法、具体建议和实施措施（法规、条例、预算等）；3
3、）规划实施后的影响。上述关于规划评估的不同分类结果，都是基于一种“分析思想”将规划评估依据不同阶段（规划编制、审批、实施、反馈、调整等）和不同层次（规划前评估、规划过程评估、规划结果评估）进行。本世纪初，国内有学者在借鉴西方的政策评估框架，并将城市规划评估的时间纬度纳入其中，形成网状的城市规划评估矩阵。在上述理论框架基础上如果再增加一块内容规划主体价值评估，就成为四维度城市规划评估理论框架了。换句话说，四维度城市规划评估理论框架包括规划方案的技术评估、规划主体的价值评估、规划实施过程的效能评估和规划结果的绩效评估。这四个纬度以城市规划的目标评估为核心环环相扣，在相互交织的联络关系中实现了规划手
4、段与目的、技术与价值的融合。四维度城市规划评估理论框架2、区域规划评估理论的构成区域规划的评估始于区域规划诞生之初。任何区域规划在编制时，都会面临着在多种方案中进行选择的问题，此时便是区域规划的最初评估。而规划的特性在于其是一个从决策到实施的连续统一体，是一个多因素共同作用的过程。因此，规划评估的内容也经历从“当作终极蓝图的规划编制成果”到“整个决策到实施的过程”的转向，其重点分别是规划编制评估、规划实施过程评估与规划实施结果，相应的区域规划评估理论也经历了“基于一致性”至“基于表现”的转向。（1）编制评估对规划编制的评估是指在规划编制过程中以及将规划方案付诸实施之前，针对规划编制的成果所做出
5、的评估，这种评估主要为规划方案的选择以及为其付诸实施提供政策依据。其中可分为：第一，备选方案评估在编制规划过程中，研究人员需要从多方位、多层面去设计规划方案，为了寻找出最佳的方案往往需要从不同的侧重点出发去编制不同方案，以供比较和筛选。另外，由于规划是一种指导未来发展的计划，必须建立在对未来发展环境与特点的预测基础上，根据不同的预测情景也需要不同的规划方案。对于备选方案的评估研究伴随着区域规划发展的整个过程，是规划评估研究领域的关注重点之一。许多学者对如何将备选方案进行量化分析从而准确的评估其价值进行了探讨。对备选方案的评估主要通过建构各类数学模型来解释和预测规划的合理性和科学性，或推导出备选
6、方案的多种效用，同时方案的可操作性和经济性也是评估的重要内容。由于评估过程中涉及到多个利益相关集团，规划人员通常还需要使用多属性评估法来检测各备选方案并判断其对区域的最终价值。第二，规划文本评估当规划方案确定之后，在其被付诸实施之前就应当进行规划文本评估，基本上要从内在有效性评估和外在有效性评估两方面进行。内在有效性评估的内容是规划文本自身的合理性与逻辑性、文本内容的完整性和承接性，比如，思路、战略与主要任务之间是否有顺承关系，规划行动是否能促进规划目标的实现等等。外在有效性评估有以下三个层面的含义：一是“垂直级”(即上下层级)相关规划的协调评价，如国家、区域、城市各级规划之间是否能够很好的承
7、接与协调；二是“平行级”规划的协调和配合程度的评价，如检验产业规划和环保规划之间是否存在矛盾等；三是职能部门的各自职责是否能在规划文本中体现并协调一致的评价等。（2）规划实施进程评估规划是对未来的控制，未来大量不确定性因素的存在使得规划方案再科学与完美也难以得到完全的实施，因而对规划进程评估就成为规划评估的一个基本内容。规划评估内容的核心要素主要包括两点：一是可以量化的评估要素，也即将评估对象通过建立指标体系、采集数据来量化，并将其结果作为评判规划预期或实际效果的依据，坚持这种观点的主要是预期或实际效果的依据；二是那些不能通过指标量化的评估对象，通常使用定性描述的方式来判断其实际效果。在进程评
8、估需要区分定量评估和定性评估两大类。当进行定量评估时，评估者通常需要做三方面的工作：一是将定量指标的当前数值分别与规划起点的数据和终点的规划数据相比较；二是将规划实施以来的时间长度与整个规划的时期长度相比较；三是分析被评估指标的变化规律，有些是相对平稳变化，有些是前快后慢变化，有些则是前慢后快变化。最后，结合上述三方面的结果给出对该指标的评估结果。在进行定性评估时，经常是利用实践调查与理论分析相结合的方式进行评估，有时需要通过专家打分、人为分档的方式转化为定量评估。（3）规划实施效果评估关于区域规划实施结果的绩效和影响评估，可以细分为目标达成度评估、经济效益、社会效益和环境影响评估等几个方面，
9、当然对不同的规划而言，即使同为经济效益或社会效益其评估的指标也可能不同。这部分评估工作具有技术性特征，可以通过综合运用前后对比法、有无对比法、层次分析法、逻辑框架法、成功度综合评估法等典型后评估方法进行反馈和总结。通常情况下，一个好的规划往往都是在其目标基本完成之后就会有一个好的实施效果。然而，有时情况会有例外。比如说，在规划实施过程中由于环境出现了重大的变化，一个规划是否按既定安排得以顺利实施将并非是其效果的一个参考重要依据，规划实施的结果与规划方案之间的偏差并不必然地表示规划是失败的。通常的做法是根据社会经济形势的变化、各类利益相关者偏好、价值观的改变以及现实环境中的其他因素变化，重新调整
10、规划的意义与目标，然后根据调整之后的意义与目标来评估实施效果。（4）相关主体参与度评估区域规划是一项涉及地区全局发展建设的公共政策，其编制过程也是政策的制定过程。政府作为该区域的法定代表机构，自然成为政策制定和执行的主体。政府可以自己负责组织人员编制规划，也可以委托第三方编制规划，不管那种方式都必须体现出政府对未来区域发展预设的意图。在政府的主导下，规划研究人员通过对区域发展外部环境的机遇与挑战分析，以及内部优势与劣势诊断，找出区域发展的主要问题和关键因素，从指导思想、战略定位、发展方向、重要任务、时序安排等方面，设计出区域未来的发展蓝图，然后经过专家评审、政府审批，以法定的形式告知社会大众。
11、当然，规划做到这一步并未结束，这还只是一个中间过程。下一步的工作就是，建立多种渠道，广泛征求社会各界意见，建立申诉制度，回复市民及其他利益代表团体的问询和投诉，制定规划修订程序，以客观公正的形式将各社会团体切身利益和需求在规划中给予适度体现。相关主体参与度评估就是根据上述情况，对规划过程中社会各界参与的广度与深度进行评估，给予优秀、良好、一般和较差等评判结论。二、区域规划评估方法各类规划的性质具有明显差异性，而且规划的目的和理念差别也较大，难以建立统一的评估标准。通常地，规划人员在制定规划时，就应当同时建立具有前瞻性的、独立的评估标准，后者与制定规划目标的能力一样重要。对应于区域规划评估理论的
12、四个构成部分，区域规划评估方法也分四个领域，其中相关主体参与度评估主要是通过走访、调查与专家评估的方式来完成。其他三方面的评估方法则要复杂得多。1、规划方案的评估方法在进行备选方案选择时，规划的原则与目标往往不会出现太大的差异，主要是实施规划的路径和主要措施会有较大不同。作为规划比较的一个重要依据就是针对不同方案中所涉及到的土地使用、各类公共设施的配置的合理性所进行的评估。这些评估往往是从经济学的角度进行的，主要通过计算成本和效益，然后进行比较得出结论。（1）投资收益分析对规划评估时，成本收益分析的主要内容就是直接成本和间接成本、直接收益和间接收益。直接成本是指可直接计算的要素（人力、资金、土
13、地、水等）成本，间接成本包括无法直接计算的外部成本（比如环境污染）和机会成本（比如治理污染占用了本该用于发展经济的资金）。类似地，直接收益是指可直接计算的经济收益（比如，增多了的产品和增长了的财富等），间接收益包括无法直接计算的外部收益（比如环境美化和其他资源利用效率的提高。投资收益分析的主要优点：一是其理念容易被广泛承认并接受，二是它反映了群体的价值观，三是它的理论与评估标准易于理解；四是对这一方法的研究成果非常丰富。与此同时，投资收益分析存在着本身的局限：一是成本与收益（尤其是间接成本与间接收益）的界定比较困难；二是许多成本与收益的大小难以精确，比如环境变化对人体健康的影响等；三是规划的收
14、益多指未来的收益，计算未来收益，必然涉及到折算率的问题，如何确定折算率仍然存在争议；四是高收益的规划往往也意味着高风险，如何将风险与不确定性纳入成本收益的计算中仍是一个问题。正因为如此，越是大的区域规划其间接成本和间接收益的计算越是难以精确，这就使得人们使用成本收益方法时通常只计算直接的成本和收益。（2）规划平衡表规划平衡表是一种改进的投资收益分析。相比投资收益分析，它有两个特点：一是它强调全方位计算成本与收益，将通常难以量化的因素的影响，如噪音、环境等，进行货币化计算，并与其他因素做比较；二是它强调各利益群体之间的利益协调，记录各个不同利益群体的诉求，分析他们各自的成本与收益。考虑范围较全是
15、规划平衡表的明显优点，但是因其缺乏广泛认可的理论依据，在评估中使用了大量带有主观价值的概念单位，也到了一些学者的批评。（3）目标达成矩阵区域规划通常具有多重目标，目标达成矩阵通过对不同目标进行重要性甄别，建立它们之间的先后顺序以及重要性程度，以此来对各个方案符合目标的程度进行进一步的定量评价。与规划平衡表类似的是，目标达成矩阵也将包括政府、民众、当地居民、规划人员等在内的各个群体不同的价值体系和利益诉求考虑在内。与规划平衡表不同的则是，目标达成矩阵不再单纯以经济效益为评估标准，而是将无形的事物，如噪音、幸福感、安全感等概念纳入了评估体系，极大的拓展了评估的范围。相比规划平衡表，目标达成矩阵在灵
16、活性以及开放性上都有明显优势，特别是它允许规划人员和当地居民参与到评估的过程中来。但是，由于目标达成矩阵相当复杂，对权重的分配成为了这一方法的最大缺陷。（4）多属性分析法多属性分析法实际上就是组合评估法。该方法诞生于20世纪60年代的法国，通常以矩阵形式出现，列出各类备选方案及其对应的目标和评估标准。对不同的评估标准事先分配权重并最终计算结果来得出结论。这一方法与目标达成矩阵有着密不可分的联系，也是当前应用最为广泛的评估标准。2、规划实施效果的评估方法.事实上，上述四种分析方法也可以在此阶段运用，只不过在方案评估阶段，许多的数据需要利用预测模型来获得，而在此阶段则可以从现实中获得。除了上述方法之外，对规划实施效果的评估还可以通过现实案例的比较来进行。还有大量的其他评估方法可对此进行研究，包括数据统计分析、社会审计、回顾性结果评价和价值评价等各种技术方法
